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四、《办法》内容的合理性和可操作性评估
（一）《办法》主要内容的合理性评估
从全区各市、县人民政府及其相关职能部门和企事业单位、专家、自然人反馈意见的情况看，他们对《办法》内容的合法性、合理性是认同的。代表和专家们一致认为：《办法》的出台在当时是非常及时的。在本质上《办法》基本上符合我区当时的实际，充分反映了社会、科学理性和基本价值理念。从形式上《办法》符合立法权限和立法程序，并没有违背上位法的规定。《办法》实施几年来，为推动我区林业的健康发展提供了有力的法律保障。但是，随着我区社会经济的发展，特别是林业由以木材生产为主向生态建设为主的历史性转变，《办法》已不适应我区新形势下林业发展的要求，亟需进行修改和完善。《办法》内容的不足之处从总体上来看，主要存在以下几个方面的缺陷：
一是对“森林资源”的法律地位定位不准，造成了内容的严重欠缺。森林，从生态学讲是指在一定区域内存在的，以树木或其他木本植物为主体的一个群落生态系统，包括林地、树木、其他林地植物和栖息的动物。从植物学讲，森林是指在一定区域内存在的，以树木或其他木本植物为主体的植物群落。按照《宪法》第九条的规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都是属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”“宪法”中“森林”的概念与生态学中“森林”的概念是一致的，而不是植物学上的以树木或其他木本植物为主体的植物群落。森林资源作为一种重要的自然资源，包括森林、林木、林地以及林区内的野生动物和植物，具有蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品等功能。从《森林法》第三条第二款“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。”和《森林法实施条例》第二条：“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林资源生存的野生动物、植物和微生物”等的规定中，可体现《森林法》立法规范的是“森林资源”，即《宪法》中规定的“森林”。因此，森林资源还包括“森林内的岩石裸露地、湿地、河流，以及地上的空间和环境。”，因为它们与周围的森林资源构成了一个完整的生态系统，无法割裂开来，对生物多样性保护具有重大的意义，此外，森林资源各因素共同构成的景观、环境也应属于森林资源的范畴，其开发、保护也应受到《办法》的调整。《办法》在立法上采用的是《宪法》中的“森林”即“森林资源”的概念，但在具体规定上只着重于木材生产。由于这一内容的缺陷，造成了许多属于森林管理的职能，其他许多部门也不断在争，影响了正常工作的开展。森林资源作为一门独立的科学应有自己完整独立的法律体系。因此，《办法》第54条对森林资源的定义是造成《办法》在内容上重要缺陷的主要原因。
二是国家若干重大保护发展森林资源的制度尚未得到确认。《办法》是在1993年12月11日广西壮族自治区第八届人民代表大会常务委员会第六次会议通过的《广西壮族自治区森林管理办法》的基础上修订的，但未能从根本原则和制度进行改进，存在着未能反映社会主义市场经济建立以来一些重大社会变革的现状，国家确立的一些重大保护发展森林资源的制度，如林地用途管制、林业建设任期目标管理责任制尚未得到法律的确认，林业长远规划如何组织实施没有具体的规定；分类经营的规定不够具体，《办法》对林业政策和管理制度的处理缺陷，主要是在政策思路上没有对森林进行功能分析，对处于不同生态区位，具有不同功能的森林实行了同样的管理制度和办法，不该管住的也想管死。结果是，该管的由于力量分散而管不住，该放活的呈现着半死不活的状态。《办法》中的一些制度，自治区相关职能部门不满意，市县政府不赞成，群众不拥护。
三是内容偏重于木材生产的现状亟待改变。《办法》第四条虽然将森林按主要用途划分为公益林和商品林，其中公益林包括防护木和特种用途林、商品林，包括用材林、经济林、薪炭林。由于当时的历史背景，从基本原则、规范的各项制度到行政许可和法律责任等，均偏重于用材林的管理和木材生产。《办法》由于是在木材生产为中心的形势下制定的，许多地方也不能完全适应新形势。《办法》结构基本上是按木材生产环节来设定法律制度和规范相应的行政行为。因此，从生态优先的观点看，许多必要的法律制度和行政行为就显得不足和偏颇。
四是条文简单疏漏、技术欠佳。从条文上来看，《办法》只有46条，这与其应有的地位极不相称。此外，就其具体规定来看，许多条文过于笼统，不仅疏漏较多，且缺乏现实操作性。如《办法》第九条关于收回林地使用权的规定和第十一条关于林地开垦为耕地的使用手续的规定，现实中难以执行；第十五条关于“利用森林资源提供旅游服务而建设旅游设施或者建立森林公园的，由县级以上人民政府林业主管部门审批。具体办法由自治区人民政府制定。”这样的规定不仅过于笼统，而且简单疏漏，况且《办法》实施几年来，自治区人民政府也没有制定具体的办法。利用或借助森林资源开办旅游业涉及面非常广，这不是一个简单的问题，因此执行起来不断需要解释，而且难以解释清楚。
五是内容失当欠缺。如前所述《办法》在立法上采用的是“宪法”中的“森林”即“森林资源”的概念，但在具体规定上却只着重于木材生产。除此之外，制度上的空位也是《办法》的缺陷之一，一个明显的表现就《办法》中没有林产品开发利用和林木深加工的规定，在林产品管理的问题上只能靠发文件来解决。许多重要的管理制度也一一空位，如林业建设资金的使用管理、林业工程的质量监管、林业重点工程的建设、边境森林利用的管理、林木种苗和物种的分布管理、林木所有权与林地所有权的处置、森林防火的制度管理等方面也没有予以规定。
（二）《办法》的可操作性评估
客观上讲，《办法》的实施也和其他地方性法规一样，实施的效果受多种因素的影响，可列举为：第一，法规本身的影响，包括法规的内容、形式、立法技术等。第二，物质条件的影响。社会经济技术的发展水平，现代化程度，制约法规实施的技术手段，直接影响法规实施的效益与效率。第三，公民的法律素质及社会观念的影响。公民的法律素养包括法律意识、法律素质、对民主法治的了解及认同程度。公民是法律实施的主体，又分为负有司法、执法职责的人员和一般的社会公众。司法、执法人员的专业化水平，专业知识水平直接影响法律实施的效果。普通的社会公民的法律观念、素养是在特定的社会文化传统背景长期形成的。历史传统文化与现行的法制观念、原则、制度相协调还是相背离对法律实施的效果有深刻的影响。第四，自然条件，如地理位置、气候条件、人口多少等。第五，制度性影响。制度是一个广义的概念，包括政治、经济、法律等各方面的社会生活的规则，与法律实施密切相关的主要是法律及相关行政。我区作为森林资源大省，总体而言，《办法》的制定实施，对我区的林业管理起到了重要的促进作用。《办法》中规定的一系列制度措施对加强我区的森林资源保护，促进生态建设也取得了一定的成效。但《办法》的一些具体规定过于原则，因而缺乏现实操作性，以致在具体的实施过程中不得不借助自治区人民政府或林业主管部门或市县政府制定的规范性文件来加以细化和弥补。在立法技术上忽视了我区集体林区较多的特点，也忽视了作为实施上阶位法的《办法》以细化和制定具体实施规定的立法原则。从代表和专家们反馈的意见看，《办法》存在原则性的缺陷，也存在有的条款需进一步细化，有的条款未能得到很好的执行，有的条款缺乏可操作性根本没法执行，主要表现在：
一是立法存在原则性的缺陷。《办法》对森林在生态环境建设主体作用的法律地位缺乏明确的规定，没有与我区经济和社会发展的形势相适应，主要依靠地方或自治区领导的认识水平和判断能力。虽然从国家的层面上对森林水土保护、涵养水源等生态功能在法律上有明确的规定，但森林作为环境建设的主体地位始终没能得到法律的认可。近年来出现的许多环境问题，如江河断流、大型水库干旱无水、洪水、旱灾、水土流失等问题都与森林资源被破坏有着直接的关系，这是面临人类生存和社会能否持续发展的一个重大问题。我区虽然是林业大省，但并不是林业强省，从整体上看，我区仍然是一个林业资源缺乏的省份，森林资源总量还不足，森林生态系统的整体功能还非常脆弱，与社会需求之间的矛盾日益尖锐，林业改革和发展的任务比以往任何时候都更加繁重。因此，建议《办法》在修订时，重新调整立法思路和立法框架，解决《办法》存在的原则性缺陷，明确森林在环境建设中的重要作用和地位。进而从资金、制度、市场等各方面加大对森林资源的保护和建设。
二是以市场手段为主的各项治林机制尚未健全。市场发展的前提应该是公权力对森林、林木等地进行初始的配置，然后退出该资源的分配活动。要建立健全这样的治林机制、制度及制度创新的关键，政府应当通过公共政策的有效运用，建立具有公共权威的“游戏规则”，不断界定和明晰产权，借以大大降低交易费用，形成社会性的新的激励机制，不断实现有效率的经济组织对无效率经济组织的替换，从而能解决制度不均衡的问题。《办法》第二十五条的规定仅解决了林权的所有权问题，但如何依法继承和流转并没有设置制度保障，因而在实际的操作中无法实现有效率的经济组织对无效率经济组织的替换。也就是说《办法》第二十五条的规定没有明确依法继承和流转的前置条件，也没有制定利用外资、社会资金营造工业原料林和公益林以及利用自留地、房前屋后土地植树的制度。所以，该条在实施的过程中难以操作。建议在修订的过程中要按照政企分开的原则，规范森林资源资产评估管理，把森林资源管理职能从森林企业中剥离出来，由自治区林业管理机构代表自治区政府行使并履行出资人的权利和义务。在明确权属的基础上，应当鼓励各社会主体通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参加森林、林木和林地使用权的流转。并针对自治区现有的财力坚持政府主动和市场调节相结合，实行林业分类经营和管理。统一税费政策，资源利用和金融投资政策，为各种林业经营主体创造公平环境。对于诸如退耕还林地区处于经济欠发达地区，财政十分困难，可以采用减免诸如农业税等税收政策，刺激林业产业化的发展。进一步明确非公有制林业的法律地位，鼓励各多方主体投资林业的生产、加工，延长产业链，提高木材综合利用率。
三是没有明确林业投资机制。《办法》的第六条规定了森林生态效益补偿基金，第十条规范了林地的承包。但森林经营管理涉及到一个投资机制的问题，因为，林木生长慢、周期长、经济效益差，不仅需要明确权属，更需要充分发挥市场的经济刺激作用，建立和健全林业的投资机制。从目前的情况看，对森林财产权的改制成为森林、林木、林地作为生产要素必然要进入市场的障碍。结果是林业投入虽有大幅度增长，但由于基权小，主要靠各级政府投入，投资渠道单一，广大林农、个体私营、外资投入造林绿化的很少，大大挫伤了林农的积极性。特别是现行林业生产经营管理体制不顺，林权主要归村集体所有，而且这部分所得收益大多被村干部挥霍掉，村民所得实惠不多，不利于调动村民的积极性，因而对发展生的盗、滥伐林木、森林火灾视而不见，甚至从中参与不法活动捞取好处。利益配套机制不够，因林木采伐收益分配不合理，林权所有者得益甚少，约占木材销价的10%，分配给林农的更少，因而林农对林木产权制度改革不感兴趣，林农没有直接经营和支配林木的权利，造林护林的积极性不高。
四是关于工业原料林的管理和制度缺陷问题。据有关资料显示，我区是全国的林业大省（区）之一，全区森林面积1.88亿亩，排全国第六位；森林覆盖率52.71%，排全国第四位，活林木总蓄积量5.1亿立方米，排全国第七位；速丰林、经济林面积均排全国第一。近几年来，香港上市企业理文公司、亚洲最大浆纸企业日本王子公司以及日本荒川、香港丰林、加拿大嘉汉、广东信威、海南福莱斯等大批中外林业巨头纷纷抢滩广西，投资林业。仅钦州180万吨、北海120万吨、梧州100万吨三大林浆纸项目，投资额就分别达500亿元、200亿元、100亿元。目前，外资企业已经在广西投资营造速丰林500多亩。中国的1/3速丰林在广西，由其是我区的高峰集团，其拥有我区沿海8各区属国有林场，为我区最为优质的林业资源。这些中外林业巨头都知道，谁控制了广西，也就等于控制了中国的速丰林。但《办法》第二十五条第二款仅原则地规定了“鼓励利外资、社会资源按照植树造林总体规划营造工业原料林和公益林”。并没有规范我区速丰林的管理机制和制度建设，致使我区目前在速丰林的管理和利用上出现了许多缺陷。
五是法律责任的设定过于笼统，难以操作。一方面是《办法》的一些规定与上位法的表述不一致，如第三十八条第（一）项，国家已取消了超年度限额的木材生产计划和超年度木材生产计划。另一方面设定的一些处罚难以操作，如第三十八条第（二）项，出现定超过年度木材生产计划发放林木采伐许可证，没有明确年伐计划更新的发证问题；第四十条，责令限期完成或更新造林，由林业主管部门组织造林，所需费用由违法责任人承担，这属于行政强制措施，林业主管部门难以操作；第四十二条的处罚，是适用《中华人民共和国森林法》第三十九条的第一款或是第二款也不明确；第四十三条第（二）项处罚幅度不明确，应当严格按上位法的规定，该细化的就细化，该缩小的就缩小，在保证法制统一的基础上，充分提高地方法的可执行性和可操作性。
六是《办法》对有的问题规定不具体，操作困难。诸如建立森林资源统计年报制度问题？林地用量一定年限，政府是否可以收回的问题？林地开垦为耕地申请办理林地转用手续问题？利用森林资源提供旅游服务而建设旅游设施或者建立森林公园的管理制度和利益如何分配的问题？对盗伐林木、森林火灾的报案、报警问题？对林业执法人员、护林员的人身安全保护问题？对木材运输折算原板材的计算方式问题？关于我区确定不用办证的林产品，如何与外省衔接的问题？关于小宗林砍伐的砍伐许可证发放问题？关于森林纠纷调解的制度建设问题？关于护林公约的法律效力问题？关于护林员的职责范围和报酬问题？关于生态补偿特别是作为绿水林的生态补偿问题？关于林业检查站的法律地位问题？关于库区移民搬迁后林地的所有权问题。（因库区移民对补偿的是房屋、土地，没有涉及到林地，如有留地、原分管的林地、林木等）。关于林木种苗的培育、管理和流通领域的检疫等问题？关于林木物种的分布和规范管理问题。
五、《办法》立法技术评估
《办法》从名称上看表达规范；从总体上看结构基本合理，所规范的内容也基本完整，要素齐全、完备，体例规范；从语言上的准确、严谨、简明来看，均未产生任何歧义。但作实施上阶位法的地方性法规细化的情况不够，所规定的内容有的还不如上位法具体、明确。立法的简洁性和科学性有待进一步提高。
六、对《办法》的总体评价及立法建议
（一）对《办法》的总体评价
总体来看，《办法》的制定，体现了我区森林资源的保护、培育、采伐利用、经营管理以及其他改变森林生态活动的理念，充分考虑了森林管理实行以营林为基础、普遍护林、大力造林、采育结合、承续利用的方针。特别是考虑了我区林地管理的复杂现状，明确了我区林地管理的相关制度和林地所有权人，林地发包方以及承包方所应尽的责任和义务。《办法》规定的适用范围基本上涵盖了森林的经营管理、保护、植树造林、采伐、承续利用所关系到的各类调整对象，具有一定的实用性。《办法》针对我区当时森林管理存在的突出问题，通过立法的规范，基本上明确了我区林业行政管理的主体，确立了森林保护的基本方针，界定了植树造林、采育结合的责任和义务，规范了森林经营管理的各项制度。因此，《办法》实施几年来，对我区的森林管理和林业的加快发展起一定的积极作用。《办法》的制定是必要的、及时的，尽管在内容的设置上有些缺陷，但所设置的制度规范还是基本合理、可行的，符合立法为民的基本原则，基本上实现了立法的预期目的。但从利于我区林业事业科学发展、协调发展和跨越式发展的角度看，《办法》确实还存在着某些法规不够全面、不够完善、不够合理或可操作性不强的地方，急需修订、补充和完善。
（二）《办法》的立法建议
《办法》实施几年来已经收到了一定的良好效果，但是，鉴于《办法》存在的一些问题，为我区今后更好地开展依法管林护林，建议及早修订《办法》。
1、修订《办法》的思路和立法框架的设想。由于森林资源的内涵决定了《办法》的调整对象，必须包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。由于森林资源作为一种重要的自然资源，具有蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品等多种功能；同时，森林资源作为一种可再生的自然资源，具有生长周期长、投资多、见效慢、易受病虫害和火灾等自然灾害威胁等特点，而对森林资源的开发利用政策，及对林产业的法律规范关系到森林资源的培育、保护事业的发展。因此，《办法》的调整范围必然包括森林的保护、培育和合理利用，林产业的发展，林地管理、林木管理、野生动植物管理、微生物管理；从种苗培育、造林抚育、森林保护、成林采伐或生态开发利用，野生动植物的驯养繁殖和培育，到产品加工、产业发展。《办法》应当成为我区林业管理的基本法。首先必须对现行《办法》作出更为全面的修改。应自治区人大审议通过，而不是由自治区人大常委会审议通过，其立法框架包括：总论和分论两大架构。总论，阐述森林资源保护、利用的基本原则，确立森林资源保护的重大法律制度。分论，分为：林地篇、森林培育、生物多样性保护、野生动物篇、植物篇、产业篇、林权篇、法律责任篇等等。完善的综合性森林管理法规。内容可与党中央、国务院和自治区党委、政府对林业管理的相关政策和现行的《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国物权法》等有关内容相对应，结构上作出合理的调整，如何构筑好其立法框架应由有关专家开展专门的研究后确立。从内容上规范从事森林资源的培植、经营、采伐、猎捕、采集和开发利用的权利，包括：林地所有权、林地经营权，森林、林木的所有权、采伐权、采脂汁权、采叶取皮权、商品林经营权和生态公益林经营、开发权等一系列特许物权或准物权、自然保护区的开发权，野生动物、植物、微生物的所有权、猎捕采集权、驯养繁殖培育权、开发权，森林、林地的放牧权，经济林的收获权等。这样有利于保护森林经营者的权益，也得利于促进森林权益的开发、流通，促进森林业的发展。对《办法》的修改要立足于大改，立足于制订一个使我区、地方政府赞成、群众拥护，符合当前我区社会发展需要的《办法》。提出其框架如下：第一章，总则；第二章，林权管理；第三章，森林规划；第四章，林地管理；第五章，森林保护；第六章，科技兴林；第七章，森林培育；第八章，森林利用；第九章，法律责任；第十章，附则。
第一、关于第一年“总则”的有关内容：明确森林首先是一个生态系统，其次才是一个木材和其他资源系统而存在。因此无论对森林的界定，还是对森林的保护，都应从生态的角度入手，设置森林资源和森林生态的各项管理制度。并对林业的性质、地位、作用，经营方针进行重新审视。一方面要强调以造林、护林为主，减少森林的采伐量；另一方面，也要积极培育营林护林造林的主体，确认和划分国有、集体和个人三者之间的林业权益，减轻林农负担，以经济杠杆调节林业经营行为，将用材林、经济林等推向市场。
第二、关于第二章“林权管理”的有关内容：林权管理主要规定森林资源的所有权和各项权能的行使和保护，同时规定各项物权。
第三、第三章“森林规划”的有关内容：结合我区的实际情况，细化《森林法》第十六条和《森林法实施条例》第八、十二、十三、十四条的规定。
第四、第四章“林地管理”的有关内容：县级以上人民政府应当严格实施林地用途管制，建立林地总量控制制度，明确严格限制将林地改为非林地。和禁止毁林开垦具体规定。设置对森林实行分类经营管理的原则和实施林地用途管制要制定和完善林地利用总体规划。对森林实行分类经营管理，已规划为生态公益林的林木，禁止生产性采伐，其林地不得用于开发。同时结合我区的实际，规范林种结构分布。并规范林地使用权发生变更的，登记程序。建立健全林权证（山林权证）、林权变更登记证和林木采伐许可证的管理制度。
第五、第五章“森林保护”的有关内容：建立健全各级人民政府负责人实行保护和发展森林资源任期目标责任制，其主要内容包括林业用地绿化率，活立林蓄积量年增长率，年采伐限额，森林防火和病虫害防治，林业用地保护，野生动物、植物、湿地保护。
第六、第六章“科技兴林”的内容：按照中央林业工作会议的精神和自治区党委、政府对我区林业工作的部署，发展现代林业，科技室关键，人才是根本。强化科技和人才支撑，建立健全林业科技成果管理、实用技术推广、科技成果转化以及产学研紧密结合的官吏制度。同时，明确规定科技兴林其他必要措施。
第七、第七章“森林培育”的有关内容：国家实行长期贴息贷款、林木抵押贷款政策、造林补助等明确和具体规定和。植树造林应当坚持结构合理、品种优良、生物安全、适地适树的原则，并鼓励种植优质高产高效书树种的措施。建立森林、林木、林地资产评估体系，和林业建设资金使用管理、林业重点工程建设等方面做出具体规定制度。
第八、第八章“森林资源利用”的有关内容：明确分类经营的原则，设置利用森林资源开发旅游项目的许可制度。规范“生态开发”、景观开发、森林旅游、在森林中采树脂（汁）、采叶取皮、收获或采集等具体的管理措施。
第九、第九章“法律责任”的有关内容：针对立法中的强制性规定，规定完善法律责任。
第十、第十章“附则”中的除明确对“森林”概念的释义之外，建议增加对具有林业调查设计资质的中介组织设置具体规范的管理制度。
2、总结
总之，希望能将《办法》的修订作为一项系统的社会系统工程，以社会总体、全局、系统的视角，从全部要素和层次及其相互联系中进行整体化的研究和全方位的把握。结合我区的区情，综合考虑政治的、经济的、组织的、科技的等各种因素对《办法》所起的作用，将法律手段与行政手段、经济手段和党的政策紧密结合。同时还必须考察潜在于深层次中的法律文化这一起决定作用的因素。创造我区依法治林的环境，努力提高生产力的发展水平，努力提高政策与法规的吻合程度，积极推进机构改革，为《办法》的修订提供良好的政治环境，另外，还要结合我区的实际，大力发展科学技术，发扬好的历史文化传统、争取社会各界和广大公众的理解和支持。同时，要调动全社会各方面的力量，遵循自然规律和经济规律，以改善生态环境、实现可持续发展为目标，以科技为先导，把我区林业建设与经济发展紧密结合起来，处理好长远与当前、全局与局部的关系，促进生态效益、经济效益与社会效益的协调统一。
撰稿人：莫国雄 江秀奎 龙 耀 李嘉仪
,一、《办法》的立法后评估背景
《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国森林法〉办法》（以下简称《办法》）于2006年9月29日经壮族自治区第十届人民代表大会常务委员会第22次会议审议通过并于2007年1月1日起施行。《办法》实施3年多以来，对保障我区生态安全、合理利用森林资源，加快林业产业的发展，满足人们的生态需求，推动可持续发展战略起到了积极的作用，基本实现了立法的预期目的。
但随着时间的推移，社会经济情况的不断发展变化，原来的立法条件发生了变化。特别是近年来自治区党委、人民政府提出了我区林业必须以生态为基础，以产业为重点的两大体系工程，努力在建设生态文明示范区上迈出新步伐，在林业产业发展上实现新突破。到2015年实现城乡绿色通道，实现林业总产值2000亿元，使我区跨入林业强省的行列。为实现自治区党委、政府关于“发展现代林业、加强生态建设、实现林业科学发展”的要求，适时对《办法》进行评估，总结我区林业管理的经验和不足，找出《办法》存在原则性的缺陷和与我区目前经济和社会发展形势的不相适应。对进一步规范我区森林经营管理、森林保护、植树造林、森林采伐等管理，从地方性法规的层面推进自治区党委、政府的战略部署，为我区的森林管理给予制度上的支撑。
因此，根据《中华人民共和国行政许可法》第二十条“行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评估，并将意见报告该行政许可的设定机关”的规定，以及和国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出的“规章、规范性文件实行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估”的要求，结合我区森林管理现状的实际情况，自治区法制办公室与自治区林业厅决定对《办法》进行实施立法后评估。
二、《办法》评估过程
2010年7月，自治区法制办公室、林业厅制定了《办法》立法后评估工作方案，成立了由自治区林业厅总工程师蒋桂雄担任组长、自治区法制办公室纪检组长韦能雄担任副组长，自治区法制办公室、林业厅有关处室工作人员组成的《办法》评估领导小组。在召开了工作会议后，自治区法制办公室、林业厅2010年8月向全区各市、县（区）联合下发《关于对〈广西壮族自治区实施〈中华人民共和国森林法〉办法〉实施立法后评估有关事项的通知》，部署了立法后评估的有关事宜。
为深入了解《办法》实施的实际情况，自治区法制办公室、林业厅组织调研组，于2010年10月21日至28日分别赴钦州、百色等2个重点市和钦州市钦南区、钦北区，以及百色市隆林县、田林县等4个林业重点县区，通过召开座谈会、实地考察、专家咨询等方式，广泛听取各级人民政府及其相关职能部门和林场、林业企业、自然人的意见，全面了解和掌握《办法》的立法内容、立法质量、实施绩效、存在问题、立法盲点等情况，在调研基础上综合应用法律、经济、管理等分析方法，起草了《办法》立法后评估报告。11月，评估领导小组组织有关专家、学者对立法后评估报告进行了咨询完善。对专家、学者提出的修改意见，经反复论证，几易其稿的修改，形成了目前的《办法》立法后评估报告。
三、《办法》实施的绩效
（一）建立健全了林业行政管理体系、工作机制
《办法》实施以来，我区各级人民政府高度重视当地的林业法制化管理工作，把依法在保护森林资源的基础上大力调整和优化产业结构以促进林业产业发展列入政府重要工作内容。由各县（市、区）人民政府分管领导亲自抓，各有关单位特别是林业系统各职能部门，严格依照《办法》及相关规定认真履行职责，突出《办法》中林业分类经营原则，按照当地林业实际情况制订了相关政策和措施，明确部门职责，建立工作机制和协调机制，建立执法监督机构，设立法制工作机构，落实了行政执法责任制和行政执法过错责任追究制，为林业执法监督和责任追究提供了制度保障；不同程度地加大了本地林业行政管理工作、林业重点项目建设、林业产业发展、发展营造林、保护和利用森林资源、保护野生动物等方面的宣传、监测和监督等工作日常经费及其基本设施的投入。部分市县每年还通过签订年度森林管理目标责任书，将年度各项森林管理指标与严格考核和奖惩相结合。对我区林业健康发展起到了保驾护航的作用，林木采伐管理更加规范，辖区森林资源持续上升，辖区生态面貌得到初步改善，保证了森林资源管理工作的正常开展与稳步推进。到目前为止，我区已基本形成了“政府主导、多部门合作、全社会参与”的林业建设发展工作格局，全区林木采伐管理更加规范，各辖区森林资源持续上升，生态面貌得到初步改善，使《办法》得到具体落实，维护了法律《办法》的严肃性和权威性。
（二）认真学习贯彻《办法》，提高全民林业法制意识
我区各级人民政府严格按照《办法》规定，深入开展林业法律法规宣传教育活动，提高林业系统干部职工的林业法律素质，增强全社会特别是农村干部群众的林业法制意识，营造林业发展的良好法制氛围，以提高全民林业法制意识切实推进依法治林、依法兴林。
一是提高林业系统干部职工的林业法律素质。对干部队伍尤其是对各级领导干部进行深入学习《办法》及相关法规政策，增强领导队伍林业生态意识和法制观念，使之进一步认识林业建设对实施可持续发展战略、全面建设小康社会的重要性和紧迫性。如：南宁各城区均在不同程度上组织林业系统广大干部职工对《办法》进行普法学习培训；桂林认真组织广大干部职工学习；北海市多次组织全市林业系统人员学习《办法》；柳州市近几年组织了500余人参加区、市举办的行政执法培训班的培训学习；桂平市把《办法》单行本列入市领导班子理论学习材料；玉林把《办法》单行本列入市领导班子理论学习材料，及时召开市直相关部门负责人、各县（市、区）分管领导及相关工作人员座谈会，部署、落实学习贯彻执行《办法》的各项具体工作；河池市林业部门近年向该市林业系统干部职工发放《办法》学习辅导资料3000余本，组织干部职工集中轮训3000余人次；灌阳县加强乡村干部的培训；田林县对该县的各个乡（镇）党政主要领导、分管领导，林业执法人员等1000余人进行林改政策和林业执法培训。通过对《办法》及相关法规政策的学习，干部队伍的法制知识水平和业务水平得到了提高，为全面贯彻执行《办法》等林业法律法规，依法治林，有效保护、培育和合理利用森林资源，促进林业发展创造了条件。
二是进一步增强广大群众林业法制意识。围绕不同时期的林业工作，充分利用“12.4”法制宣传日、植树节、“保护野生动物宣传月”、“森林防火期宣传月”、“爱鸟周”等活动，采取多形式、多层次群众喜闻乐见的方法，重点宣传《办法》及相关法规及政策，开展林业法制宣传活动和法律咨询服务。通过法制宣传，不断提高林农发展林业的积极性和保护森林资源的自觉性，增强全社会珍惜绿色家园的忧患意识。同时，我区各级人民政府落实森林防火责任，制定森林火灾扑救预案，加强扑火专业、半专业队伍建设，强化科技防火。早安排、早部署、针对春季农村农事活动。针对我区“三月三”、“清明节”上山扫墓烧香、烧纸等习俗，“五一”、“十一”黄金周人们户外活动增多，林区村坡宣传教育和检查督促加强，提高群众安全用水，安全防火意识，减少山林火灾的发生，由于防火工作落实到位，杜绝了特大森林火灾的发生，强化森林保护工作，确保森林资源安全。全区大部市县乡镇均结合每年定期依法护林、封山育林、森林防火宣传月、植树节等活动加以广泛宣传——利用广播、电视、标语、流动宣传车等多种载体宣传林业法律法规；张贴宣传标语，印发宣传手册；组织大型广场宣传活动；在高速公路、城镇街道和社区悬挂横幅、张贴标语、设立广告宣传牌或宣传栏；在乡村设立墙体标语；部分市县还通过山歌、戏曲、小品等形式，在街道、社区和农村广泛宣传森林防火、荒山绿化、退耕还林、林木采伐等有关林业政策和法律知识。如：南宁市西乡塘区自《办法》实施以来，组织大型宣传100多次，开展《森林法》法律咨询服务260多次，发放各类宣传资料3.26万份，制作固定宣传牌300余块，张贴标语3万余条，宣传横幅1000余条；柳州市共印制《办法》等林业法律法规的宣传资料20多万份分发至乡镇村屯；来宾市在全市范围内开展林业法律法规宣传；玉林市到该市乡镇、村委等各基层单位张贴宣传挂图3000多份，进行多次现场咨询、分发宣传材料20000多份；田林县不断加强对群众林业法律知识的普及。
三是持续加大开展林区林农林业法制教育宣传工作的力度。林区地处偏僻之地，林农们的法律意识、文化素质普遍较差，以至出现各种各样的林业纠纷。各级人民政府持续加强对林区林农林业专业法律法规的宣传，加强了法制宣传，并有效减低矛盾纠纷的发生。逐年加大林业法制教育宣传力度，有效普及相关林业政策、法律和知识，使政策深入人心，全面提高全民依法造林护林自觉性，使之生态意识法制意识不断增强，在我区形成造林、护林、守法、护法的良好舆论氛围，为生态林业建设营造良好氛围，全社会对林业的广泛支持为《办法》实施奠定了坚实基础。
（三）建立健全了各项森林管理的工作制度
根据《办法》的规定，为使森林资源管护工作落到实处，我区各地根据自身实际情况建立健全了各项森林管理的工作制度，设立了林政资源专管部门，成立了领导小组，相继制订了积极贯彻实施《办法》并出台相关的配套性文件，逐步建立健全各项森林管理的工作制度。强化森林资源管理，用制度来约束人。
一是相继制订完善森林资源管理的各项规定。我区各项森林管理的工作制度基本建立健全，为积极开展林业建设与发展工作打下了良好基础。如上思县在《办法》出台后，相继制订了《关于禁止在十万大山国家级自然保护区非法采割松脂的通知》（上林发[2009]8号）、《关于进一步加强我县木材检验管理工作的通知》（上林发[2009]1号）、《关于进一步加强森林资源源头管理的若干规定的通知》（上林发[2009]6号）等一系列规章制度，进一步完善了对森林资源管理的各项规定；桂平市颁布了《桂平市人民政府关于加强木材经营加工单位管理的通告》。
二是完善健全了林业系统工作规则。进一步规范机关行为，搞好人、财、物管理，做到按制度管人、按规则办事。按照科学、规范、高效、便民的原则，精简办事环节，加快办事速度，提高服务质量。对林政、森防和种苗的林业执法人员进行集中培训，提高行政执法人员的素质，为更好地服务于广大林果农，多措并举，加强机关效能建设。如南宁市每年通过签订年度森林管理目标责任书，将年度各项森林管理指标与严格考核和奖惩相结合；
三是加强开展林业有害生物监测与防治。为了搞好森林病虫害防治和林业有害生物监测，我区各级人民政府及时制订了与林业有害生物监测防治相关管理办法，明确了林业有害生物监测防治办法和工作程序，部分市县设立了林业有害生物防治检疫站，维护森林健康，实行严格的检疫检查制度，超前预测，及时发现，积极防治，把林业有害生物和森林病虫害损失降到最低程度，确保森林资源健康、安全。如南宁市及其部分城区均开展了森林病虫害防治等方面的执法检查；柳州市建立了常年森林病虫情监测点312个，松材线虫病等监测点100多个，认真做好森林病虫害防治和森林植物检疫检验各项工作，目前该市森林病虫害监测面积已覆盖全市所有区域，监测率达100%。
四是改进林业服务水平。围绕服务企业、服务群众、服务基层，进一步落实首问责任制，优化审批流程，简化办事环节，提高办事效率，规范服务行为，打造“便民、高效、规范、廉洁”的服务型机关。深入基层，深入群众，强化林业技术指导和服务，延升服务触角、拓宽服务对象。
（四）加快了林业生态工程建设、林产品加工和森林旅游业的快速发展
《办法》实施以来，我区在扩大新造林、优化林业结构的同时，强化森林资源的管理与保护，森林资源有较大增长，林业生态环境得到进一步改善，加快了林业生态工程建设、林产品加工和森林旅游业的快速发展，全区林业生产建设呈现蓬勃发展的好势头。
一是林业生态工程建设成效显著。我区各级政府努力打造林木综合加工、林产化工、林副产品加工、森林旅游业的开发力度。广大林农经营森林积极性提高，自主造林护林热情空前高涨，由于法律有保障，社会性大量资金纷纷投资林业。如防城港市林业长足发展，到处是青山绿水，山上都是绿色银行，取得了林业增效、林农增收效果。截至2008年底，我区共建林业自然保护区62个，总面积2100多万亩；纳入生态补偿的国家级和自治区重点公益林面积达7700多万亩。如柳州市2006年至今年初完成以公路、铁路、江河沿线绿化造林为主要内容的绿色通道工程造林面积5200多公顷；防城港市有林地面积338395.4公顷，活立木蓄积量17121638立方米，森林覆盖55.5%。防城港市2009年的森林资源二类调查成果表明，该市活立蓄积量已达17121638立方米，全市林业生产经营管理不断提高；河池市特色林业资源带动全市林产工业发展，林产加工业日益发展壮大，在2009年该市已拥有大小木材加工厂750家，年加工（木材）能力达85万立方米；贵港市认真执行《办法》的规定，抓好生态公益林保护、退耕还林、珠江防护林、野生动植物保护及自然保护区、农村生态能源建设等林业生态工作建设。到目前为止全市年实现林下养殖业产值26亿元以上，年实现林下种植业产值1.5亿元以上。同时，全区各级政府积极推进林业重点项目建设。加快林业产业发展，首先抓好林业重点项目建设，开展植树造林活动为经济社会可持续发展提供了良好保障，也促进了人与自然和谐发展；其次加快林业基地建设，积极培植林业龙头企业。林业产业稳步快速发展，林业经济实力明显增强。如来宾市截止2010年上半年，全市林业产值已高达33.9749亿元；河池市特色林业实现四个“中国之乡”，推行退耕还林、实施生态效益补助、实施沼气池建设这“三大工程”促进农民增收；2009年，玉林市林业总产值达到65.11亿元。
二是林业加工产业快速发展。首先打造优势产业集群，以资源换产业，优先发展林浆纸；其次是增强企业创新能力，增加产品附加值；再次是培育强优企业，从原料林基地建设、贷款贴息、林地征占用等方面倾斜支持重点企业发展，特别是支持钦州、北海、梧州三大林浆纸项目建设。如此以资源为依托，以林浆纸为龙头，林业产业发展迅猛。重点生态工程的全面实施，促进了林业产业结构的战略性调整，林业产业经济迅猛发展：速丰林基地建设快速发展；林浆纸一体化项目取得重大进展；林产工业经济效益大幅度提高。广西各地对林业的投资还在逐年增加：如南宁按《办法》规定的各项制度执行，加大辖区内依法治林、依法管林力度，极大改善林业项目投入力度；国家每年下达南宁江南区林业工程项目3项（公益林、退耕还林、农村能源），下达中央投资70多万元，每年社会资金投入造林200多万元，地方各级政府头发林业生态建设100多万元；南宁西乡塘区大力发展木材加工、木质家具产业，全城区木材加工、家具企业700多家，并规范发展苗木花卉产业，育苗、花卉等年产值达千万元；河池市特色林业资源带动全市林产工业发展，近年全市共引进投资1000万元以上的木材加工企业15家，投资额近6亿元；贵港以旋切单板、胶合板业为主的林产品加工企业达2112家，年产值达到40亿元，出现了部分农村以林产品加工为主要收入的林产品加工村，并且严格审批采挖、收购、经营（加工）和运输树木，依托林业资源丰富的优势建设覃塘林场和港南区八塘镇的2个林产品加工园区为平台，广泛招商引资，大力发展林产品加工企业，初步形成了广西重要的林产品加工基地和流通中心。
三是森林旅游等新兴产业进一步发展。我区“十一五”林业主要发展目标中指出，要新增森林公园20处，使全区森林公园总数达到68处，森林旅游接待国内游客量要在2010年达到600万人次。河池市通过特色林业实现了四个“中国之乡”；贵港市投入经费2000多万元，完善了龙潭和平天山国家森林公园进园道路、景区景点设置建设，森林景区管理部门与旅游部门紧密合作，全力打造以森林旅游为主的桂平西山风景名胜古迹游、大藤峡山水风光游、龙潭和平天山国家森林公园生态游等精品旅游线路，促进了全市旅游经济的发展。
（五）林业行政执法队伍不断加强
《办法》实施以来，我区各级人民政府不断加强林业行政执法队伍建设，各级人民政府及其有关部门，尤其是各级林业主管部门，高度重视森林资源保护管理的基础建设，稳定林政、林业公安和木材检查站、林业工作站等管理和执法队伍，支持其依法行使职权，维护其合法权益，积极解决人员编制、经费等实际问题，逐步改善装备设施，为其创造良好的工作条件。
一是逐步完善林业执法机构。切实加强基层林业工作站、木材检查站、森林病虫害防治（检疫）站、野生动植物保护管理站和森林消防专业队伍建设，不断增加基层站所有的基础设施建设投入，改善工作条件，完善执法手段，确保队伍稳定。
二是加强林业执法队伍建设。严格实行林业行政执法人员持证上岗制度和执法证年审制度；对新进执法人员实行凡进必考，把住了林业执法人员的准入素质关。以建设“学习型”队伍为抓手，切实加强林业法律法规和业务知识学习，以自学为主，并充分利用各种机会学习来进一步强化。使林业执法人员的业务知识、工作能力水平等综合素质得到不断提升，增强学习的自觉性，建成一支“学习型”的高素质的林业行政执法队伍。
三是加强林业执法制度建设。抓好思想政治、党风廉政、行风建设，加强培训教育，强化监督，不断提高林业干部职工整体素质和林业执法队伍执法水平。并注重理论联系实际。把学习和实践相结合，严格办案程序，正确履行林业行政执法职能，办理案件做到事实清楚、程序合法、定性准确，引用法律正确、处罚得当，坚决杜绝办人情案、关系案，确保办案质量，及时有效地打击各类破坏森林资源违法犯罪行为，有力地维护了全区森林资源安全，进一步保障林区的稳定。
四是加强林业执法基层队伍力量。在现有执法力量的基础上，加强森林公安和林业执法队伍建设，加强森林执法基层队伍的组织建设。有效打击涉林违法犯罪。加强林政稽查队、乡镇林业站、木材检查站等基层林业执法队伍的建设。加强森林公安队伍“三基”建设，坚持从严治警。有力地震慑了不法分子，增强了公众保护森林资源。如南宁大部分城区，都加强了与公安、司法机关的密切联系。
五是不断提高林业行政执法队伍的林政管理水平。按照“相对集中行政处罚权”的要求，进一步推进林业行政综合执法改革，整合执法力量，形成执法合力，不断提高林业部门依法行政的能力，做到“执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”。有效提高了我区林业行政执法工作人员的法制观念、法治意识和法律素质，全面提高执法人员整体素质和执法水平。
目前，我区已初步形成一支纵横交错、较为完善的林业执法队伍体系，做到领导、管理、监督三到位，使林业执法体系建设得以稳定和加强，并向社会展示我区林政执法、依法治林的良好形象。
（六）强化了森林资源的保护与管理
《办法》自实施以来，我区各级人民政府正确处理改革开放、经济发展与森林资源保护管理的关系，强化造林绿化和森林资源保护意识，加强对森林资源的保护管理。集体林权制度取得了显著成绩，征占用林地审批进一步规范。制定符合我区林业发展的林木采伐制度，进一步提高了经营者的造林积极性。开展专项整治行动，严厉打击无证经营和非法猎捕、收购、运输野生动物和各种毁林违法行为，有效保护了森林资源。综合运用经济和法律手段，采取有利于森林资源保护和发展的行政措施，进一步健全森林资源保护管理体系，切实把森林资源保护好，管理好。如柳州市在2006年至2010年共完成造林作业面积7万多公顷，年均造林1.3万公顷以上；河池市在2009年全市林地面积、森林面积、活立木总蓄积、森林覆盖率已分别达到3759万亩、1646万亩、5567万立方米和65%；防城港市林地面积338395.4公顷，活立木蓄积量17121638立方米，森林覆盖率55.5%；桂平市现纳入自治区级以上重点升天公益林有面积已有27667.8公顷。
一是建立健全了领导干部保护森林资源目标责任制。加强森林资源监管，对乱砍滥伐森林、乱捕滥猎野生动物、乱采滥挖珍稀野生植物的违法犯罪活动予以坚决打击。在全区各地人民政府进行统一部署，深入组织开展“绿盾行动”、“春季行动”、“火案攻坚战”等专项打击行动，加大林业执法力度，严厉打击盗砍滥伐森林、纵火毁林和捕杀野生动物行为，防范森林火灾，调处山林纠纷，有效地保护了森林资源。
二是要坚持并完善森林限额采伐制度。坚持凭证采伐、凭证运输和凭证经营加工木竹，对无证采伐、非法运输、无证收购和无证经营加工木竹的违法行为，要坚决依法查处。对破坏自然保护区和森林公园资源的违法行为要依法严惩。如南宁西乡塘区在坚决执行森林采伐限额制度的情况下，森林资源实际消耗没有突破采伐限额，保持了森林资源的持续增长；灌阳县共发放林木采伐证4058份，砍伐林木达28.98万立方米，林业案件行政处罚305件，严格执行限额凭证采伐制度，合理编制采伐计划，加强征占用林地的审核，防治未批先用等违法行为发生。
三是加强对大树移植的管理。严格控制大树运输出我区，加强了森林植物检疫工作，严格防范外来危险性林业有害生物侵入我区，防止区内危险性林业有害生物扩散。
四是着力抓好森林防火工作。落实森林防火行政领导负责制，加强野外火源管理，强化森林火灾预防预警机制建设，积极预防森林火灾的发生。是全力抓好森林防火工作，维护森林资源安全。
五是切实加强林地保护管理。我区各地认真执行森林限额采伐、凭证采伐制度，加强木材流通管理，严格审核征占用林地项目，与土地利用总体规划相衔接，制定林地利用总体规划，实行林地利用总量控制。进行基础设施建设、开采矿产资源等，应当尽可能少占林地，确需征收、征用的，必须经林业行政主管部门依法审核同意后，再按照土地管理的有关规定办理建设用地审批手续。未经林业主管部门审核同意的，其审批无效，并应追究有关责任人的责任。并及时调处林地纠纷，尤其是重点处理好跨区域、影响大的林地纠纷案件，确保林区稳定。自《办法》实施以来，南宁西乡塘区共查处林业行政案件32起，向南宁市森林公安移交林业刑事案件26件；柳州组织实施林业发展规划，组织完成重点造林工作速丰林造林工程，生态公益林补偿工程，继续封山育林，五年来该市累积实施封山育林的面积达30多万公顷。
