一、《办法》的立法后评估背景
《广西壮族自治区艾滋病防治办法》（以下简称《办法》）于2004年12月24日经自治区第十届人民政府第25次常务会审议通过并于2005年2月1日实施。《办法》实施5年来，对我区预防和控制艾滋病的传播蔓延，促进公共卫生事业发展，保障人民群众健康，推进我区经济发展和维护社会稳定发挥了重要作用。
但随着时间的推移，我区艾滋病疫情及其流行规律发生了重大改变，出现了新形式、新特点，主要表现在：艾滋病流行因素复杂，疫情分布广，多年来潜伏的艾滋病感染基数大，随着目前防治工作力度加大，防治服务能力提高，艾滋病疫情的发现和暴露速度出现了明显上升的现状，比云南和河南两省的疫情情况更为复杂，防治难度更大，防治负担更重。根据最新统计，截至今年9月份，我区累计报告艾滋病病毒感染者和艾滋病病人60550例，其中艾滋病病毒感染者41036例，艾滋病病人19514例，死亡12037例。今年前9个月报告艾滋病感染者和病人共11074人，其中新发现艾滋病感染者较2009年增长2.3%。14个地级市中（除防城港、北海）有12个市艾滋病疫情报告数超过2000例，其中柳州超过10000例。由于疫情严重，我区已经成为我国艾滋病流行的主要区域，防治工作的成效对全国防治艾滋病大局产生重大影响。
为了遏制艾滋病疫情的蔓延，自治区党委、人民政府决定从2010年起实施为期5年的防治艾滋病攻坚工程，重点实施防治艾滋病宣传教育、依法治理性与毒品传播艾滋病、预防艾滋病推广使用安全套等10项专项工程，并提出了许多具体工作措施。适时评估《办法》，总结我区艾滋病防治的经验和不足，对进一步规范全区艾滋病防治管理，从法规或者规章的层面推进自治区党委、人民政府的部署安排，为我区的艾滋病防治给予制度上的支撑意义重大。
此外，由于《办法》的制定和实施早于国务院2006年1月29日颁布，自2006年3月1日起实施的《艾滋病防治条例》，《办法》中的部分内容有必要与上位法作进一步的衔接。根据《中华人民共和国行政许可法》第二十条“行政许可的实施机关可以对已设定的行政的实行情况及存在的必要性适时进行评估，并将意见报告该行政许可的设定机关”的规定，和国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出的“规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估”的要求，结合历史情况与艾滋病防治工作的实际需要，自治区法制办公室经认真研究，决定联合自治区卫生厅依法对《办法》实施立法后评估。
二、《办法》评估过程
2010年7月，自治区法制办公室、卫生厅制定了《办法》立法后评估工作方案，成立了由自治区法制办公室纪检组长韦能雄担任组长，自治区法制办公室、卫生厅有关处室工作人员组成的《办法》评估领导小组。在召开了工作会议后，自治区法制办公室、卫生厅于7月底向全区14个设区的市联合下发《关于对<广西壮族自治区艾滋病防治办法>实施立法后评估有关事项的通知》，部署了立法后评估的有关事宜。
为深入了解《办法》实施的实际情况，自治区法制办公室、卫生厅组织调研组，于2010年8月16至28日分别赴南宁、柳州、钦州、河池、百色、贺州等6个重点市和横县、鹿寨、灵山、都安等4个重点县，通过召开座谈会、实地考察、专家咨询等方式，广泛听取各级人民政府及其相关职能部门和专业医疗机构的意见，全面了解和掌握《办法》的立法内容、立法质量、实施绩效、存在问题、立法盲点等情况，在调研基础上综合应用法律、经济、管理等社会分析方法，起草了《办法》立法后评估报告。9月底，评估领导小组组织有关专家、学者对立法后评估报告进行了咨询完善。10月，提交自治区法制办公室审订，形成正式报告提交自治区人民政府审议。
三、《办法》实施绩效情况
（一）建立、健全了艾滋病防治领导机制、工作机制。
《办法》实施以来，根据办法的要求，我区县级以上各级人民政府均对当地的艾滋病防治工作予以高度重视，将艾滋病防治工作列入政府重要工作内容，成立了由政府领导乃至主要领导担任主任，各有关单位作为成员的自治区、市、县防治艾滋病工作委员会，制订了相关政策和措施，明确了部门职责，建立了工作机制和协调机制，不同程度地加大了本地艾滋病预防、控制、宣传、监测和监督工作日常经费及其基本设施的投入，保证了艾滋病防治工作的正常开展与稳步推进。迄今为止，我区已基本形成了“政府主导、多部门合作、全社会参与”的艾滋病防治工作格局，全区艾滋病防治工作开展顺利、富有成效。
（二）艾滋病防治宣传力度进一步加大。
全区各级各部门按照《办法》规定，充分发挥各地、各部门的优势，积极面向社会公众开展形式多样的预防控制艾滋病宣传教育活动，如：每年组织一些大型广场宣传活动；在社区、学校发放艾滋病防治知识相关宣传资料；开展针对妇女和青少年的“防艾知识进万家”、“面对面”、“职工红丝带健康行动”和“青春红丝带”等防治艾滋病宣教活动；在高速公路、城镇街道和社区及交通车辆上设立广告宣传牌或宣传栏；在乡村设立墙体标语；某些地区还通过山歌、戏曲、小品等群众喜闻乐见的形式，在街道、社区和农村广泛开展预防和控制艾滋病的宣传活动；各级各类新闻媒体利用传媒优势加大对艾滋病宣传工作力度。艾滋病防治宣传形式多样，力度逐年加大，艾滋病防治知识得到有效普及，对艾滋病的预防发挥了积极作用。
（三）建立健全了艾滋病综合监测和信息报告网络。
根据《办法》的规定，全区各地逐步建立健全艾滋病综合监测和信息报告网络，在积极落实艾滋病自愿咨询检测制度的基础上，通过主动监测和定期监测相结合，完善了常规监测检测、监管场所羁押人员监测和重点人群哨点监测相结合的监测监测网络体系。至今为止，全区各设区的市均组建了艾滋病初筛实验室、艾滋病确证实验室、CD4细胞检验室。同时，各地将本地人民医院、妇幼保健院、中医院纳入疫情监测检测网络，并根据当地实际情况建立了覆盖暗娼、吸毒、男男同性、孕产妇等群体的监测哨点，完善了疫情监测系统，加大了监测力度。通过疫情监测和信息报告网络，全区的艾滋病疫情得到了基本准确的掌握，为积极开展艾滋病预防与控制打下了良好基础。
（四）强化干预措施，预防和控制了艾滋病传播。
《办法》实施以来，全区各地把艾滋病防治工作与加大力度打击卖淫嫖娼活动、打击吸毒贩毒行为和免费婚前医学检查有效结合，组织了专门的高危人群干预工作队伍，通过开展外展服务、同伴教育、咨询服务、性病规范化服务、安全套推广使用、清洁针具交换、美沙酮药物维持治疗等工作，对暗娼、吸毒者等艾滋病高危人群实施行为干预活动，努力切断艾滋病的传播途径。一是对暗娼实施干预，大力做好艾滋病防治宣传，特别是使用安全套预防艾滋病的宣传。在酒店、宾馆、招待所、旅社及发廊等公共场所大力做好免费安全套发放；二是对吸毒人员进行干预，做好针具交换工作，积极开展美沙酮药物维持治疗。目前，我区共有43个市、县117个点开展清洁针具交换，每月平均干预吸毒人员9116人，累计约有16000多名吸毒者参加了当地的针具交换服务活动。监测表明，吸毒人群中共用注射器行为得到明显改变，传播趋势有所减缓。截止2009年12月底，我区共建立了66个美沙酮社区维持治疗门诊 ，累计为19507人提供服务，在接受治疗的吸毒人群中，不少人摆脱了毒品的危害，回归家庭和社会。此外，在全区范围内开展的预防艾滋病母婴传播工作为40多万名孕产妇进行了艾滋病咨询检测，及时为400多名感染艾滋病孕产妇及儿童提供了预防母婴传播的干预措施。
（五）加强医疗服务能力建设，确保了艾滋病救治成效。
《办法》实施以来，全区县级以上各级人民政府不断建立健全艾滋病救治网络，并将其纳入公共卫生体系建设范畴，满足艾滋病病人的救治需要。全区各级医疗卫生机构积极开展艾滋病免费咨询检测，为艾滋病病毒感染者和病人提供免费抗机会感染的咨询、诊断和治疗，并定期提供随访和关怀；不断为感染艾滋病病毒的孕产妇提供免费母婴阻断服务。各地不断完善艾滋病抗病毒治疗定点医院治疗门诊的基础设施建设，为符合抗病毒治疗条件的艾滋病病人提供免费抗病毒药物治疗和常见机会性感染的减免费治疗，迄今，全区已有42家医疗机构定点提供艾滋病免费抗病毒治疗，累计治疗艾滋病患者11848人。同时，各地不同程度地把生活困难符合条件的感染者家庭纳入居民最低生活保障范围，为感染者和病人及孤儿提供生活救助，发放补助金。全区的医疗服务能力建设得到切实加强，艾滋病救治取得良好成效。
四、《办法》内容的合理性和可操作性评估
为了充分评估《办法》内容的合理性和可操作性，立法后评估领导小组分别通过立法后评估调研、召开专家论证会等方式分别听取了来自有关政府部门，疾病预防控制中心，市（县）人民医院、中医院、妇幼保健院、传染病医院等专业机构的代表或者专家的意见，从意见反馈情况看，他们对《办法》规定的一些主要制度、重要内容的合理性和可操作性的观点主要体现如下：
（一）《办法》主要内容的合理性评估
绝大多数代表或者专家认为，《办法》的出台在当时是非常及时的，也符合当时的艾滋病防治管理需要，具有较强的时代特征性，大多数条款设置还是合理的，对当时的艾滋病防治发挥了积极的作用。但随着艾滋病防治形势的不断发展变化，艾滋病防治已经成为一项复杂的社会系统工程，我区艾滋病疫情及其流行规律更是发生了重大改变，出现了新形式、新特点，《办法》规定的一些内容也相应滞后于现实的需求，有待进一步调整。
一是立法依据应作合理调整。《办法》的立法依据主要是根据《中华人民共和国传染病防治法》，立法依据单一，且艾滋病作为传染病防治法规定的其中一个病种，涉及的原则性规定多，具体规定少，因此，《办法》的出台主要是根据当时我区的艾滋病防治管理实际作出具体规定，许多内容在全国都具有一定的超前性。然而，随着2006年国务院制定出台《艾滋病防治条例》（以下简称《条例》），《办法》的一些内容随即产生了与上位法相衔接的问题，《条例》规定的某些内容需要由地方立法作进一步细化，为此，《办法》中的许多规定也需要作相应的调整。
二是立法初衷应作适当改变。《办法》的制定初衷主要是以疫情监测为重点内容，在加强监测的基础上对艾滋病病毒感染者和病人进行管理，达到将艾滋病“御国门之外”的目的。但目前我区艾滋病疫情已发生变化，形成了以本土感染为主的新特点，在艾滋病防治工作已经进入崭新阶段的今天，对立法的初衷和目的作重新的考虑和适当的改变，并对立法思路作相应的调整是非常必要的。
三是艾滋病病毒感染者和艾滋病病人的自愿检测与检测告知矛盾日益明显。《办法》规定，艾滋病实行自愿咨询检测，这一原则与医疗单位推行实名制检测存在冲突。若不实施实名制检测，暗娼、吸毒等高危人群的检测结果由于其流动性大、隐蔽性强、文化程度低、接受能力差以及监管场所艾滋病监测检验结果反馈告知无法有效实施，无法对这些高危人群跟踪管理，医疗卫生单位在开展随访、管理和治疗的过程中跟踪随访工作难度日益增大，艾滋病传染源无法得到有效管理。为了满足实际管理需要，能否实施实名制检测，乃至对某些公共场所从业人员强制体检？若实施实名制检测或者强制体检，是否会影响自愿咨询检测制度的落实？这些问题都有待《办法》进一步明确。
四是艾滋病病毒感染者或者艾滋病病人的隐私权与配偶或者固定性伴侣合法权益保护的矛盾有待解决。保护公民的隐私权既是宪政的要求，也是传染病防治法的规定。然而，实践中，大多数的艾滋病病毒感染者或者艾滋病病人一般都隐瞒自己患病的事实，使得其配偶或者固定性伴侣的个人健康受到严重威胁。实施配偶或者固定性伴侣的强制告知，影响到艾滋病病毒感染者和艾滋病病人隐私权的保护；不实施强制告知，相关第三人的合法权益多数情况下会受到侵犯。如何在法律规定的框架下，平衡两者的利益，明确并解决告知难的问题，是《办法》需要解决的一个重要问题。
五是艾滋病病毒感染者和艾滋病病人的权利和义务如何平衡应当在《办法》中得到进一步体现。一方面，应当强调保护艾滋病病毒感染者和艾滋病病人的合法权利，进一步明确他们合法权利的内容和保护渠道，避免他们受到社会歧视，确保国家“四免一关怀”政策真正落到实处，切实解决艾滋病病毒感染者和艾滋病病人的医疗救治问题、生活就业问题、子女的生活和学习等问题是非常必要的。另一方面，某些艾滋病病毒感染者和艾滋病病人害怕泄露个人患病的事实，拒绝将患病信息告知其配偶或者固定性伴侣，使得他人受到感染，更有甚者，以病史为由实施犯罪、重复犯罪，对社会稳定、人民身体健康安全造成巨大的威胁。如何实现既保护弱者又保护第三人的正当权益成为《办法》应当思考的另一个难题。
六是《办法》在社会保障、财政投入保障的方向与重点上宜作进一步调整。在社会保障方面，艾滋病抗病毒治疗和抗机会性感染治疗还未真正全部纳入医疗保险和新型农村合作医疗管理范畴，农村和城镇经济困难的艾滋病病人在治疗方面存在巨大压力。在财政投入保障方面，《办法》规定了自治区财政对边远地区、贫困地区和少数民族聚居地区的艾滋病防治工作给予重点扶持，并承担艾滋病传播严重的贫困地区的艾滋病初筛试剂费用。这一举措无疑对边远地区、贫困地区和少数民族聚居地区（下称三类地区）的艾滋病疫情预防控制发挥了重要作用。然而，从广西整体经济发展水平不高的实际出发，许多艾滋病疫情严重却不属于三类地区的地方自身财力有限却比某些三类地区更需要财政倾斜支持的矛盾较为凸显，立法中如何平衡这一问题值得思考。
七是《办法》法律责任设定的合理性应作进一步调整。一方面是《条例》施行后，《办法》的一些规定与《条例》的表述不一致的，要作出相应的调整，比如依据《条例》第五十三、五十四、五十五条的规定，在《办法》第四十三、四十四、四十五条的中增加“构成犯罪的，依法追究刑事责任”的表述。另一方面是，《办法》设定的一些处罚幅度与上位法的规定有出入（比如第四十八、四十九、五十条等条款的规定）的，应当严格按照上位法的规定，该细化的就细化，该缩小的就缩小，在保证法制统一的基础上，充分提高地方立法的可执行性和可操作性。
（二）《办法》的可操作性评估
总体而言，《办法》的规定详实，覆盖了艾滋病防治工作涉及的若干问题，也解决了许多实际管理面临的问题。然而，从反馈情况看，《办法》也存在有的条款需进一步细化，有的条款未能得到很好执行的问题，主要表现在：
一是对于艾滋病防治的目标管理考核责任制问题，虽然《办法》对此作出了原则性的规定，但是并未明确这一制度的具体内容和实施方式，这使得卫生部门在防治工作中遇到有关部门配合力度小，协调难的问题。很显然，若能进一步明确目标管理责任考核责任制的具体内容和执行方式，对落实这一制度是很有帮助的。
二是《办法》规定了新闻出版、广播电影电视、教育、文化、计生、公安等多个行政部门的艾滋病预防控制义务，但是对他们如何履行相应的职责，如何监督他们抓好落实，《办法》宜作进一步明确，以提高相关条款的可操作性。
三是为了提高各相关部门对艾滋病疫情的掌控，《办法》宜对艾滋病疫情信息交流予以明确。比如，对公安、卫生、出入境检验检疫机关之间正常信息传送，医疗卫生机构的感染者和病人转介的信息转递的程序应作进一步明确。
四是《办法》应进一步明确艾滋病病毒感染者和艾滋病病人的治疗与救助渠道，对救治相关的救治网络建设、医疗专家组的组建、属地治疗的落实、不得拒绝接诊、艾滋病患者的医疗保险和最低生活保障、困难群体的医疗救助与生活补贴、艾滋孤儿上学、生活捐助等给予更明确的规定，确保艾滋病患者的救治真正落到实处。
五是《办法》第三十七条对社会力量参与艾滋病防治作出了原则性规定，这一规定是落实“政府统一主导、部门分工负责、全社会参与”原则中“全社会参与”的重要表现，也是支持社会力量参与艾滋病防治工作的重要举措。然而，如何鼓励和支持社会力量参与，使得社会力量的参与真正有章可循，增强我区艾滋病的综合防治水平，使得艾滋病防治在全社会形成合力，《办法》还需进一步明确。
六是《办法》的多个授权规定在实践中未得到真正落实，影响了授权性规定的执行。比如，《办法》第二十二条中关于预防艾滋病安全套发放和设置发售设施的具体管理措施问题；第三十五条关于县级以上人民政府对直接接触艾滋病病毒感染者的医疗卫生人员和从事艾滋病病毒实验检验的工作人员可视财力给予一定津贴的问题；第三十六条关于县级以上人民政府应当向农村和城镇经济困难的艾滋病病人提供免费抗病毒治疗药品，对经济困难的艾滋病病人的抗机会性感染治疗药品费用及相关检测费用给予适当减免的问题，这些都是影响艾滋病防治的重大问题，然而这些授权性规定在实践中并未得到真正的落实，直接影响了我区艾滋病防治的成效。当授权性规定得不到有效执行，《办法》宜直接明确规定相关事项，切实解决相关规定的可操作性。
五、《办法》立法技术评估
《办法》层次分明，框架合理，用语规范，符合立法的基本技术规范要求。然而，从评估的情况看，也存在一些有待完善的地方，主要是：一是《办法》出台在先，《条例》颁布在后，下位法对上位法的一些规定还有待进一步明确或者细化，比如对行为干预问题、医学随访问题、药品储备问题以及一些授权地方细化措施的规定还有待进一步明确。二是对上位法有规定的，比如传染病防治法或者《条例》已经有明确规定的，《办法》存在重复规定，且规定的内容还不如上位法具体、明确的情况，比如对艾滋病患者的权利义务规定，立法的简洁性和科学性有待提高。三是《办法》前面部分设定有权利的，在其后章节应当设置相应的义务或者法律责任缺失，宜对《办法》的权利与义务前后设置作重新梳理，根据权责设置一致的原则，确保权责统一和条文内容的前后连贯。
六、对《办法》的总体评价及立法建议
（一）对《办法》的总体评价
《办法》的制定时间早，可借鉴经验少，在当时的历史条件下，《办法》能根据我区的艾滋病防治实际，建立起许多艾滋病预防控制制度和医疗救助制度，规定了许多保障和关怀措施，立法目的明确，立法思路清晰，为解决艾滋病防治面临的实际问题提供了直接的法律依据。
《办法》实施五年多来，全区上下基本建立健全了艾滋病防治的领导机制和工作机制，不断加大经费和人员投入，保障了艾滋病防治的整体稳步推进，全区上下基本形成了“政府统一领导、部门分工负责、全社会参与”的综合防治格局。艾滋病防治宣传得到不断加强，艾滋病防治知识受到不断普及，艾滋病综合监测和信息报告网络也不断建立健全，艾滋病感染者和病人得到了有效的救治和关怀，艾滋病的传播和蔓延得到了有效预防和控制。《办法》的出台，使得近年来我区的艾滋病防治工作取得了长足的进步，对保障人民群众的健康和公共卫生，推进我区经济发展和维护社会稳定发挥了重要作用。
总的来说，《办法》在当时的制定是必要、及时、超前的，《办法》的立法技术规范，立法重点突出，规范的内容系统、全面，设置的制度合理、可行，实用性和可操作性均较强，为预防和控制我区艾滋病疫情的传播蔓延发挥了重要的作用，取得了良好的经济效益和社会效益，基本实现了立法的预期目的。然而，《办法》实施在前，《条例》出台在后，为确保法制统一，《办法》有必要依据《条例》作出相应的调整。同时，随着我区艾滋病防治形势的不断发展变化，根据自治区党委、人民政府实施防治艾滋病攻坚工程的要求，《办法》也还存在着某些规定不够全面、不够合理或可操作性不够强的地方，需要作进一步修订、补充和完善。
（二）《办法》的立法建议
《办法》实施后，后出台的《条例》对艾滋病的防治作出了许多新的规定，提出了许多工作措施，为了与上位法的有关规定相衔接，《办法》有必要作出如下调整：一是比照《条例》，《办法》还存在立法空白的，应当对相关的规定作出补充规定，比如防治经费纳入财政经费预算、行为干预、医学随访、自治区人民政府应当确定公共场所的经营者等问题；二是《办法》有规定，后施行的《条例》也作出了类似规定的，《办法》应当与条例的表述保持一致；三是《条例》授权地方立法规定的，比如对行为干预措施、扶持措施问题，《办法》应当结合我区实际，细化并提出切实可行的措施，以提高相关条款的针对性和可操作性；四是对一些艾滋病防治的管理难题，比如告知难、防控难问题，地方立法可发挥主观能动性，根据实际提出一些具有创新性或者突破性的工作措施。据此，对《办法》进行修订是非常必要的。
从我区的实际看，当前我区的艾滋病疫情呈现出六个特点：一是艾滋病呈弥漫性流行状态，全区109个县（市、区）均报告发现艾滋病疫情；二是艾滋病从城市向农村扩散；三是艾滋病的传播途径已经从吸毒传播为主转变为性传播为主，今年新报告艾滋病病毒感染者中性传播比例达76%，流动人口中感染艾滋病现象增加；四是疫情由高危人群向一般人群扩散，孕产妇中感染艾滋病的比例接近千分之一；五是我区境内聚居人数最多的壮族和第二位瑶族人口较为集中分布的地区，均是艾滋病疫情相对严重的区域；六是多年前潜伏的艾滋病病毒感染者进入集中发病的阶段，目前全区平均每月新收治艾滋病病人约400人。我区的艾滋病防治形势日益严峻，防控压力日益加剧。为了控制艾滋病疫情的传播和蔓延，对《办法》进行修订迫在眉睫。
在调研中，绝大多数艾滋病防治一线工作人员和管理者均反映，目前的管理难题主要在于防控，重点是对检测结果的配偶或者固定性伴侣告知和公共场所从业人员的定期体检或者强制体检实施等重大问题。是在《条例》并未对这些问题设立相应处罚措施的情况下，根据《行政处罚法》第十一条第一款 “地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。”的规定，可借鉴云南省的立法经验，制定地方性法规明确这些问题及其相关的处罚措施，以加大艾滋病的防控力度，提升艾滋病防治成效。
综合《办法》的评估情况，根据我区实际并借鉴外省的立法经验，为了防止和控制艾滋病在我区的传播蔓延，切实解决我区艾滋病防治工作面临的各类重大问题，建议自治区人民政府修订《办法》，并建议自治区人大常委会将其上升为地方性法规，列入2011年自治区人民政府立法工作计划，以便进一步完善我区艾滋病防治的体制机制，规范艾滋病的预防控制措施，增强艾滋病感染者、病人的医疗救治和社会关怀，为保障人民群众的身体健康和我区经济社会的和谐发展提供强有力的法律支撑。
撰稿人：莫国雄 费昌明 杨 艳
