一、《办法》产生的背景及实施概况

（一）《办法》产生的背景

近几年来，随着矿产品价格的急剧攀升，受暴利驱使，我区的百色、河池、钦州等市非法采矿、倒买矿产资源的行为愈演愈烈，特别是百色市的铝土矿资源丰富的平果县、靖西县、德保县、田阳县，已形成当地村民开采铝土矿遍地开花、外地收购商蜂拥而来的局面，甚至有大批当地村民到平果铝业公司正在采矿作业的采场拾矿或挖矿。非法开采、倒买倒卖矿产资源的现象呈现以下特点：一是从平果局部矿区向德保、靖西等地蔓延；二是开采运输方式由人工肩挑背驮向机械化开采、车辆运输转变；三是非法开采由小规模隐蔽进行向大规模公开进行转变；四是出现了专门从事非法矿产品买卖的不法业者；五是大部分非法矿产品通过铁路运出区外。非法开采、倒买倒卖铝土矿资源对科学合理利用铝土矿资源造成了严重的冲击，对广西打造千亿铝产业工程也构成了严重威胁。

鉴于上述情况，自治区国土资源厅、自治区法制办等有关部门组成了联合调查组，对我区部分重要矿产品非法开采、倒买倒卖进行了实地调查，并形成了调研报告。根据自治区党委和政府有关领导的指示，针对我区重要矿产品非法开采收购运输的混乱局面，由自治区法制办牵头起草我区的重要矿产品运输管理办法。通过正常的合法的立法程序，自治区第十一届人民政府第16次常务会议于2008年8月29日审议通过了《广西壮族自治区重要矿产品运输管理办法》并于2008年9月8日以政府令第40号予以公布，形成现行的《办法》。

（二）《办法》的实施概况

《办法》于2008年10月1日起施行后，为做好《办法》的全面贯彻执行。自治区法制办和自治区国土资源厅召开了新闻发布会，并利用会议、媒体、发放宣传资料等形式对《办法》开展宣传。自治区国土资源厅根据《办法》的规定制定了《广西壮族自治区重要矿产品准运证审批规定》,并举办了全区相关行政执法人员培训班，认真学习《办法》，并授权相关设区的市的国土资源部门统一制作《重要矿产品准运证》，各县（区）国土资源部门根据实际情况核发。各相关市县国土、公安、交通、工商、铁路等部门在市人民政府的统一领导下，实行联合执法，强化对流通领域管理，形成了齐抓共管的工作格局，确保重要矿产品运输管理落到实处。特别是百色市的平果、靖西、德保等县政府分别设立了重要矿产品运输管理办公室，在中央矿区、重要矿产品运输密集的矿山公路设立监控点，对过往运输矿产品的车辆进行检查，发现无证运输重要矿产品的，依法予以查处，有效地打击了非法开采、倒买倒卖重要矿产品活动，矿区秩序明显好转。

二、《办法》实施绩效的评估

（一）《办法》实施前我区重要矿产品运输管理情况

《办法》颁布实施前，由于在流通领域打击非法运输重要矿产品的法律依据不足，我区各级地方政府虽进行过多次的整治，但收效甚微。特别是近年来，随着国内氧化铝、耐磨材料、特种水泥等行业的迅速发展，不少广西境内外的用矿企业或个人，盯上了百色市，特别是该市的平果、田阳、德保、靖西等县境内高品质的铝土矿资源。2007年至2008年，不法分子明目张胆将在中国铝业广西分公司拥有采矿权的太平矿区、那豆矿区以及田阳、德保、靖西等县的铝土矿区非法开采的铝土矿通过火车运输销往外省，百色市铝土矿的开发秩序一度陷入混乱状态，矿产资源和生态环境遭到严重破坏。2007、2008年每年百色市非法开采的铝土矿外销达120万吨以上。

（二）《办法》的执行及其绩效

《办法》颁布实施后，全区各相关的市、县都能认真贯彻执行。特别是百色市，在市人民政府统一领导下，国土、公安、工商、交通、农机、铁路等部门联合执法，对重要矿产品矿区特别是铝土矿矿区存在的非法开采、违规外运销售铝土矿等现象进行了全面的清理整顿，加大了矿山整治力度。如靖西人民政府对《办法》的规定进行了细化，制定了办法的实施细则，下发了《靖西县人民政府关于加强重要矿产品运输管理的通知》（靖政通[2009]3号），对辖区内重要矿产品转运工作进行了全面部署，明确要求，把重要矿产品运输的监督管理工作与打击无证盗运的违法行为结合起来，督促矿山企业按规定办理重要矿产品准运证。并在全县范围内，开展矿山“百日整治行动”，对全县锰矿开采点全部实施停业整顿，全面打击非法开采锰矿行为，将全县锰矿区分为19个片区，落实牵头单位和责任单位，每个月到矿山开展整治2次以上，加强联合执法。在整治过程中做到对非法采矿点进行毁灭性炸封，没收非法开采经营的矿产品，对非法矿洞一律切断电源，停止供电并拆除供电设备，查扣用于运输非法矿产的车辆。今年上半年，全县开展矿山开采整治行动237次，出动车辆1027辆次，出动人员4762人次，发放宣传资料1250多份，遣返非法采矿民工1060人次，拆除工棚196间，摧毁柴油机7台、空压机6套、其他非法采矿设备12处、胶管600多米、斗车44辆；扣押空压机26套、斗车38辆，柴油机31台、电动机6台、发电机9台、钻枪8套以及铁铲、十字镐等非法采矿工具一批；收缴炸药46.5公斤、电雷管17枚、导火索188米。没收非法矿产品670.2吨，价值16多万元；送达《责令停止矿产资源违法行为通知书》36份，立案查处8宗。平果县人民政府为配合《办法》的实施，于2009年1月13日至20日，组织开展为期一周的矿山整治专项行动，投入整治经费400多万元，强制拆除矿区内历史遗留下来的21座烧铝炉，依法没收了非法盗采的铝土矿1300多吨。据统计，《办法》实施后全市共依法查处非法盗采盗运的重要矿产品3万多吨，其中铝土矿2万多吨，锰矿6千多吨，立案查处违法案件50多件，罚没款30多万元。

由于贯彻实行《办法》，切断了非法经营重要矿产品的运输渠道，全区各相关矿区非法盗采、盗运的行为得到了有效遏制。特别是百色市的各县铝土矿区恢复了正常的生产秩序，使我区铝土矿资源得到了依法保护和有效利用，为打造千亿元铝业而留有充足资源。

三、《办法》立法内容的评估

一是对制定本办法的目的、对象、界定的重要矿产品、运输许可的设定、条件、期限和处罚措施作出了明确的规定，内容简明扼要，方法简单明了，基本体现了公开、公平、公正的原则，具有较好的可操作性；二是《办法》的立法态度严谨，对相关概念的界定明确，条文表述较严密，没有明显的歧义条款；三是《办法》的各项规定与上位法的规定基本一致，符合立法精神和原则；《广西壮族自治区矿产资源管理条例》第三十二条规定：“收购矿山企业和个体采矿者出售的矿产品，收购单位和个人应当要求出售者出示采矿许可证；无采矿许可证的，收购单位和个人不得收购。国务院和自治区人民政府规定由指定的单位收购的矿品，任何单位和个人不得收购。开采者不得向非指定单位销售。”《办法》对铝土矿、铁矿、锰矿、铅锌矿等重要矿产品的运输设置特定的许可规定，是符合上位法的立法精神和原则的；四是《办法》适应我区经济社会发展的需要，加强对我区重要矿产品运输管理，保护矿产资源的合理开发利用，起到了有效遏制非法盗采盗运和浪费矿产资源的作用。如我区在90年代也曾实行了矿产品的调运单，在矿产品流通领域管理方面取得了较好的成效。因此，《办法》第五条规定：“运输重要矿产品，应当办理《重要矿产品准运证》”是适应我区目前经济社会发展需要的；五是《办法》施行近一年来，已得到了全面的贯彻执行；《办法》设定的《重要矿产品准运证》以及规定的条件，程序是必要的，基本上实现了立法的预期目的；六是《办法》施行后产生了明显的经济效益和社会效益。以百色市铝土矿为例：2007年至2008年由于非法盗采严重，每年至少有一百多万吨的铝土矿被非法转运到外省销售，不仅给地方财政造成巨大的经济损失，更造成了巨大的间接经济损失。由于盗采矿均为大块的高品位矿石，盗采后剩下的小粒矿石因品位低，无法满足市铝业公司现生产工艺要求。仅平果铝公司大隆矿区、龙律矿区以及那豆矿区低品位矿石约4378万吨无法用于市铝业公司氧化铝拜尔法工艺生产，严重影响到百色市各铝业公司后续生产和企业发展。如果这种非法盗采盗运重要矿产品特别是铝土矿违法行为得不到根本遏制，长此发展下去，中国铝业广西分公司铝矿山服务年限将由29年缩短为9年，每年矿产资源税和矿产资源补偿费流失达3090万元以上，同时也将失去这部分非法外运矿石就地生产氧化铝、电解铝、各种铝型材等产品营销所带来的大量各种税费（每年约17亿元）。中国铝业广西分公司铝矿山服务年限缩短20年，将减少生产3600万吨氧化铝、1800万吨电解铝及后续的各种铝型材同样损失巨大，这将极大地影响广西千亿元铝产业实施和百色市经济社会的持续发展。由此可见，《办法》的施行，不仅从根本上堵住了百色市铝土矿非法销售往外省的渠道，保证了地方用矿企业的生产用矿资源，维护了矿产资源国家所有权益，保护了采矿权人的合法权益，避免了矿区因利益冲突而争夺矿石导致矿区社会治安混乱，有效地维护了矿区的社会稳定。同时，也对我区和相关市、县的经济发展起到了十分重要的作用。

四、《办法》立法技术方面的评估

《办法》施行后，实现了预期的立法目的，并取得了较好的社会效益和经济效益。但执法部门在执法的过程中也碰到了一些《办法》没有规范或没有明确规范的问题。因此，对《办法》立法技术方面提出如下建议：

（一）对第四条规定中对国土资源、工商、公安、交通、铁路等部门的职责进一步明确和细化，以便在执法的过程中，更明确自身职责，加强沟通与协作，齐抓共管，形成合力，确保执法效果。

（二）对第十三条第二款“超出《重要矿产品准运证》准运数量的超出运输部分”的规定，在实际的执法当中难以确定。

（三）对第十六条规定，建议对无收购许可证收购者进行处罚，因为他们的到来，助长了非法开采矿产资源违法行为发生，对无证运输者和承运人处罚还应加重。

（四）第十六条缺乏对非法收购重要矿产品外运者就地处罚的规定。

（五）缺乏对外省（区）重要矿产品在广西区内运输管理的规定。

（六）缺乏对国家工作人员在依法管理时可能出现的暴力执法行为和人员的处罚规定。

五、《办法》后评估的总体结论性评价及立法建议

（一）对《办法》的总体评价

《办法》从颁布执行以来，对改善我区重要矿产品运输管理工作起到了积极的推动作用，明确了重要矿产品运输管理的责任主体，界定各责任主体间的责任和相应的义务。所设定的许可范围、许可条件、许可程序遵循了责权利一致的原则，与现行法律、法规协调，为各责任主体所接受，并能在管理中自觉落实，也使得在日常的行政管理中有章可依。特别值得一提的是：为贯彻落实自治区党委和政府提出的“把百色建设成为以铝工业为主的新工业基地，打造广西千亿铝产业工程”的战略部署扫清障碍。因此，本《办法》的制定是符合立法程序的；内容也是合法、合理的，符合立法为民的基本原则，实现了立法的预期目的。同时也体现了其先进性，实用性和可操作性，《办法》实施以来的绩效是明显的，立法所取得的经济效益和社会效益也是十分显著的。

（二）关于《办法》的立法建议

由于《办法》属自治区人民政府规章，并设定了重要矿产品运输许可制度。因此，根据《中华人民共和国行政许可法》第十五条的规定，建议将《办法》上升为地方性法规，继续在我区执行重要矿产品运输许可制度，确保我区对重要矿产品运输管理执法的连续性。

                                                              撰稿人：莫国雄 赖昌芳 蔡昭祚 杨丹铖