，建议参照长江三峡通航管理模式，设立一个专业机构统一对船闸进行运行、维护、管理十分必要。建议对该条款作进一步的修改和完善，明确规定全区主要通航河流上的船闸由专业管理机构实行统一管理。
本条第二款的规定比较好，但由于种种原因，船闸运行机构的市场准入条件至今尚未制定，建议自治区交通主管部门和港航管理机构应会同有关单位抓紧制定并向社会公布。
（六）《办法》第十一条规定船闸实行免费过闸，这一规定降低了水路运输成本，有利于减轻水运企业的负担，特别是在我区水路运输低迷的特定时期，更是起到了一定的促进作用。但随着我区水运事业的发展，不少船闸原规划设计规模偏小，远远不能适应当前水路运输快速发展的需要。一是我区目前现有的船闸通过能力已远远超过了原设计的通过能力，如果要建设二线甚至三、四线船闸及后期的运行，维护需要大量的资金投入；二是现有船闸的养护、维修和管理的费用支出较大，地方财政所少量补贴难以维持船闸的正常养护、维修和管理，船闸所有人和经营人每年船闸的养护、维修和管理负担过重，投入大量的资金都需要贷款和自筹。按照国家水资源综合利用的规定，修建相应的过船设施，为船舶通航条件，这是电站业主不可推卸的责任和义务。但从我区现有的船闸看，部分船闸的设备设施的老化，加大了养护和维护的成本，部分船闸的通过力已远远超出了原设计的通过能力（船闸通过能力按20年的规划设计），由于上述原因，间接或直接地影响了我区目前水运事业的发展。因此，建议废止《办法》第十一条的规定恢复过闸收费制度，参照目前广东、浙江、江苏等省的船闸全部实行过闸收费的经验，在《办法》中明确授权相关职能部门，制定我区统一的船舶过闸收费管理办法。加强我区船舶过闸征收和使用的管理工作，确保船闸畅通和船舶安全，提高船闸的通过能力。
（七）《办法》第十二条规定实施的效果比较好，但对不同航线、不同繁忙程度的船闸候闸时间应区别规范。建议对于通航主干线上繁忙的船闸，船闸未满一闸时，船舶候闸时间一般不超3个小时，而对于船舶通过量较少的船闸，船闸运行机构应当根据实际需要，邀请有关各方研究，商定每天固定的开闸时间，并提前向社会公布。
（八）《办法》中第十三条第一、二款规定基本符合实际的需要，可操作性也较强。但随着水运的发展，出现了集装箱定期班轮、航道维护管理船、水上执法船等一些需要优先安排过闸的新的运输船舶，需要对本条规定进行补充。为此建议将本条第一款最后一句规定修改为：“对客船、鲜活农产品运输货船、集装箱定期班轮、航道维护管理船、水上执法船应当优先安排过闸。”
（九）《办法》第十六条规定不够完善，需根据实际情况进一步补充。建议增加“未按照航道管理机构公布的航道维护水深进行装载的”为第二项，原第二项调整为第三项。
（十）《办法》第十九条规定对船舶安全过闸起到了较重要的作用，但在实践中，船闸所有人往往不按规定要求配备消防、救生器材和抢险工具等安全生产设施、设备，当船舶在管理区域内发生走锚、起火等险情时，船闸运行机构往往不能及时施救。如2008年长洲水利枢纽曾出现船舶被冲入泄洪闸的事故，由于船闸运行机构没有配备大马力拖轮，无法对走锚船舶进行施救，导致船舶最终沉没，两名船员也被冲下闸坝。为应对紧急情况，建议在该条款中明确船闸运行机构应当制定应急预案，并配备相应的基本救援设备，有关部门应制定应急预案，配备相应救援设施设备。
（十一）《办法》第二十三条的规定基本符合实际需要，但从目前船闸管理的情况及各方的反馈意见看，船闸所有人申报的船闸大修时间都超过20天，有的甚至申报40天以上。根据交通部门管理的船闸及外省船闸管理的经验，船闸大修一般只用10天左右，《办法》中规定船闸大修20天基本合理。考虑到我区有的船闸为二级船闸，有的设备老化，建议将该条款修改为“大修停航期不超过20天，需要超出20天的，船闸运行机构应当提出维修方案，由船闸管理机构组织论证后确定。”
（十二）本《办法》对船舶应当服从调度指挥没有规定，为确保船舶过闸安全，建议在第十五条增加第二款，即“过闸的船舶应当服从船闸运行机构的调度和指挥，不得强行闯闸。”
六、对《办法》的总体评价及立法建议
（一）对《办法》的总体评价
总体来看，《办法》的制定，体现了水资源综合利用的理念，考虑了水资源综合利用各方的价值追求和社会公平的综合平衡，特别是考虑了我区通航河流上建设的水电或航电枢纽越来越多，枢纽建设单位对消除碍航因素，恢复通航条件，确保船闸安全、畅通所应尽的责任和义务。《办法》规定的适用范围基本涵盖了船闸管理所关系到的各种调整对象，具有很强的实用性。《办法》针对船舶过闸需要解决的问题，遵循立法的指导思想，明确了船闸行政管理的主体和船闸运行主体，界定了船闸管理各责任主体应当承担的责任和义务，确立了船舶免费过闸、同一河流上的船闸同步维修、建设拦河闸坝工程断航赔偿、船舶的侯闸和过闸管理等一系列有利于我区水运业发展的法律制度。这些制度的设定遵循了权责一致、保障社会公平的原则，与国家和自治区现行的有关法律法规相协调，基本上为各责任主体所接受。《办法》的实施对于有效解决发电与航运的矛盾，改善我区船闸管理工作，平衡各方利益，有着重要的意义。特别是船舶免费过闸制度，充分考虑了前几年全区水运业低迷的现状，在特定时期内发挥了扶持和促进我区水运业走出低谷、加快发展的积极作用。《办法》施行以来，我区船闸管理工作有法可依，有章可循，船闸管理各责任主体以及相关各方自觉贯彻执行，全区绝大多数船闸运行和管理秩序良好，绩效显著。
综上所述，本《办法》的制定是必要的、及时的，内容比较全面、明确，所设置的制度规范基本合理、可行，符合立法为民的基本原则，实现了立法的预期目的。《办法》作为我国省级人民政府出台的第一部规范船闸建设、运行和管理的规章，立法的内容比较先进，实用性和可操作性均比较强，实施之后所取得的经济和社会效益都非常显著，不失为一部社会各界所认同、接受和遵守的良法、好法。但从有利于我区水运事业科学发展、协调发展和跨越式发展的角度看，《办法》还存在着某些规定不够全面、不够完善、不够合理或可操作性不够强的地方，急需修订、补充和完善。
（二）《办法》的立法（修订）建议
当前，广西北部湾经济区加快开发开放已上升为国家战略，自治区党委、政府作出的打造西江“黄金水道”的战略决策已全面贯彻实施，在新的形势下，我区要加快符合科学发展观要求的全面协调可持续水运经济的发展，必须及时、妥善解决好船闸管理的有关问题。为此，建议自治区人民政府将《办法》的修订列入2010年立法计划，为我区创新船闸运行管理的体制和机制，进一步规范船闸的建设、运营和管理，提高船闸通行效率，为加快我区水运经济发展提供强有力的法律支撑。
撰稿人：莫国雄 李智琨 蔡昭祚 张赴宁
,一、《办法》产生的背景及实施概况
（一）《办法》产生的背景
我区水资源丰富，河流密布，数百条河流呈叶脉状分布全区，纵横交错，总长度约34000km，河网密度为0.144km/k㎡，是我国河流密度较高的省、市自治区，横贯东西的西江干流流域占我区国土面积的89%，流经全区11个设区的市、80个县，并上接云贵，下达广东，直达港澳，是西南地区和我区重要的水运出海通道。水运在我区国民经济发展过程中占有着重要的地位。河流不仅集雨面积大，且各主要通航河流均属山区河流，河流坡降较大，非常适宜水电开发。截2004年止，我区各大小河流建有大小水电枢纽126多座，其中具备通航功能的水电枢纽35座。随着改革开放和市场经济的发展，我区通航河流上建设的水电或航电枢纽越来越多，建设投资主体越来越多元化，电站通航船闸的建设、运行、管理上的问题也日益凸显。一是一些水电枢纽不建设或不预留船闸建设的位置，一些船闸的规划设计不合理或与航道等级不配套，造成断航、碍航，或干流和支流不能相通。二是一些船闸所有人为了自身经济效益的最大化，在船闸运行和管理中不规范运作。如有的船闸所有人为了节约船闸运行成本，工作人员配备不足，制度不健全、管理不规范，导致船闸不能正常运行；有的为了节省资金，对已经老化或者存在安全隐患的设备不进行正常的保养维修；有的为了避免水头损失，提高发电效益，尽量减少开闸次数，导致运输船舶难以过闸等。三是2002年下半年到《办法》出台前，由于宏观经济调控等因素影响，我区水路运输一直处于低迷状态，对船舶收取过闸费成为航运企业和船民的负担。四是同一河流上的船闸检修时间不同步，各船闸所有人自行确定船闸检修期，造成同一条通航河流一年中因船闸检修而断航数月甚至长期断航，致使我区水资源的综合开发利用受到了严重影响。针对上述存在的问题，为规范我区航道船闸管理确保航道船闸的安全运行，自治区人民政府根据《中华人民共和国航道管理条例》和《广西壮族自治区航道管理条例》等有关规定，通过正常的立法程序，于2007年2月13日自治区人民政府第60次常务会议审议通过，2007年5月1日起施行。
（二）《办法》贯彻实施情况
2007年3月《广西壮族自治区船闸管理办法》颁布后，我区各级交通主管部门和航道管理机构迅速组织了学习、宣传和贯彻实施活动。自治区交通厅和区港航管理局制订了《办法》的实施方案，明确了宣传贯彻、学习培训和具体执行的措施，并利用网络、电视、报纸等各种媒体，广泛宣传《办法》的相关内容。当年6月，自治区航道管理机构举办了宣贯《办法》的培训班，组织全区航道管理执法人员200多人认真学习，并聘请多名有船闸管理实践经验的专家讲课，对执法人员进行业务培训，为规范船闸管理工作打下了良好基础。各地航道管理机构和港航管理机构也及时组织召开当地水电和航电枢纽建设单位、水运企业会议，印发了10000册《办法》单行本和有关宣传材料，宣传实施《办法》的目的和意义，引导水电和航电枢纽建设单位、船闸运行机构、水运企业和运输船舶业主深入学习和正确理解《办法》确立的法律制度和要求，让管理相对人深入了解《办法》的内容，支持《办法》的实施，并自觉贯彻落实。
实施两年多来，各地航道和港航管理机构、水路运输检查站经常利用工作船在运输船舶密集的港口或港区反复播放《办法》，使《办法》的有关规定深入人心，有效扩大了宣传面。各水运企业积极配合做好宣传教育工作，已把《办法》宣传贯彻到本公司的每一艘船舶上。各船闸运行机构严格执行《办法》的规定，每年均按要求报送维修船闸的工作方案，基本实现了同一河流上的船闸同步维修。特别是在船闸出现需要维修的情况时能够及时向有关部门报告，确保了船闸的安全、畅通。
二、《办法》实施绩效评估
《办法》是我国省级人民政府制定的第一部对船闸建设、管理、运行、养护进行规范的政府规章，在全国引起很大反响。交通运输部及各省有关部门对该《办法》的制定和实施给予了高度评价。《办法》基本理顺了船闸行政主管部门、运行机构、水运企业等在船闸管理方面的法律关系，规范了管理行为，标志着广西船闸管理工作从此进入了法治的轨道。《办法》实施以来收到了很好的经济和社会效益，不仅促进了我区内河水运业的快速发展，同时有力推动了沿江水运经济的迅猛发展。具体体现在：
（一）修建水电和航电枢纽渠化了航道，船闸的规范管理使船舶通航条件明显改善，全区内河水运业快速增长。水路运输船舶向标准化、大型化发展，船舶运载吨位不断增加，运输成本相对下降。以西南地区最大的内河港口贵港市为例，2006到2009年，全市船舶平均吨位从509吨增加到778吨，最大的船舶为3668吨；船舶运力从107.8万吨增加到174.8万吨。在原材料和成品油不断涨价的情况下，水路运输平均运价仍然保持在吨公里0．04元左右，仅为公路运输价格的1/8到1/10。
（二）《办法》规定的船舶免费过闸制度、建设拦河闸坝断航赔偿制度，从水资源综合利用的角度出发，综合考虑了枢纽发电获得的丰厚收益及其对水运业应尽的责任和义务，着眼于水电开发兼顾水运业发展，较好的处理了发电与航运的矛盾。2008年，仅贵港市船舶免费过闸就减少水运企业开支约1500万元，降低了水路运输成本，增强了水路运输在综合交通运输体系中的竞争能力，促进了航运带动水运经济发展的良性循环。拦河闸坝断航赔偿制度的实施，使柳州市船舶企业和船舶业主从水电枢纽拦河闸坝建设单位中获得了部分经济赔偿，一定程度上弥补了因闸坝建设断航而造成的经济损失。
（三）《办法》中规定船舶候闸时间不超过三小时，这一制度很受水运企业和船舶业主的好评，船舶候闸的时间减少，有效提高了船闸的运行效率，缩短了船舶航次的周期，提高了船舶运输效率，降低了水运企业和生产企业的成本，增加了船舶业主和沿江生产企业的收益，使水运业主、生产企业、营销企业或货主都实现了双赢或多赢。
（四）《办法》中规定的同一通航河流上船闸同步维修的制度，避免了同一河流上因船闸维修出现多次停航的现象，减少了船闸停航时间，有利于化解船闸运行机构与水运企业之间的矛盾，最大限度地减少因船闸维修停航给水运企业、沿江生产企业造成的损失，使航运企业、生产企业实现产、运、销工作的可预期以及生产计划与产品运输计划的良性协调。由于沿江水运和生产环境不断优化，吸引了众多大型企业从我国经济发达的东部地区转移落户到广西，极大的推动了西江沿江经济产业带的形成和发展。目前，西江沿江市、县依托水运经济而迅速兴起的水泥、陶瓷等产业集群已经成为当地经济社会又好又快发展的新的经济增长点。
三、《办法》合理性和可操作性内容评估
对于本《办法》的具体条款涉及到交通运输行政主管部门，海事行政主管部门、航道管理机构、船闸所有人或经营人。船民或水运企业，各方面具有各不相同的利益和视角，且常常是相互对立的。考虑到这些因素，本次评估中，我们对同一领域内不同类别的单位及同一单位内不同岗位的人员征求了意见。对《办法》的合理性与可操作性等方面作出评价，现将相关评估内容归纳如下。
（一）《办法》中条款的合理性评估
关于《办法》中具体条款以及是否符合社会价值观方面进行评价，不同的社会群体会对自己熟悉或利益相关的质量问题提出自己的评价，作为一个需要社会各有关全体执行的法规，必须考虑社会公众利益与各相关责任主体之间的责、权、利相平衡。因此，本次评估中，我们对不同的责任主体采取实地调研、召开座谈会和访谈等方式，征求了他们对《办法》中相关条款的意见，也请他们对现行《办法》作出相应的评估。现将走访及调查结果分述如下：
1、行政主管部门的评估意见
《办法》从合理性方面基本上是符合一个地方性政府规章要求的，从船闸监督管理的历史和现状上看，《办法》把近年来内河道、通航建筑物和船闸的建设管理积累的新经验，实践证明成功的管理方法措施，确立为水运服务的宗旨，规范船闸的管理，充分发挥船闸的通航能力，为过闸船舶及排筏提供安全、及时、方便的通航条件，基本符合立法的目的。
《办法》第二、第三条规定的适用范围基本涵盖了船闸管理所关系到的各种调整对象，具有很强的实用性。遵循立法的指导思想，明确了船闸行政管理的主体和船闸运行主体，界定了船闸管理各责任主体应当承担的责任和义务。设计了船舶免费过闸、同一河流上的船闸同步维修、建设拦河闸坝工程断航赔偿、船舶的侯闸和过闸管理等四个制度。这些制度的设定遵循了权责一致、保障社会公平的原则，与国家和自治区现行的有关法律法规相协调，基本上为各责任主体所接受。《办法》的实施对于有效解决发电与通航的矛盾，改善我区船闸管理工作，平衡各方利益，有着重要的意义。《办法》施行以来，我区船闸管理工作有法可依，有章可循，船闸管理各责任主体以及相关各方自觉贯彻执行，全区绝大多数船闸运行和管理秩序良好，绩效显著。
但是依据现行的船闸管理体制，航道管理机构对航区船闸的运行调度、综合协调等能力十分有限，在出现大范围滞航、停航或者闸区安全事故等紧急事件时，难以有效整合和协调各方行政管理资源，对船闸实施有效管理。船闸管理机构应是一个独立的管理主体，从电站建设单位剥离出来，对船闸实行一体化的管理。
2、航道管理机构的评估意见
航道管理机构对《办法》第四、第五条满意度较高，明确了航道管理机构对船闸工程建设可行性研究，初步设计和施工图设计的评审意见，以及对船闸工程施工方案的审查职责，但对第七、八条的评估中涉及到歧义或不准确的地方，如《办法》第七条第二款“船闸竣工应当经航道管理机构验收合格后，方可投入使用”的表述容易产生歧义，使人理解为新建船闸未竣工就不能投入使用，建议修改为“船闸投入使用前，应当经航道管理机构验收合格。”第八条只规定船闸管理区域由设区的市人民政府划定，没有明确界定船闸管理区域的定义，船闸管理区域的划分不够明确。目前，全区多数船闸还没有划定明确的管理区域，由此引发出了许多问题。争议最多的是锚泊地及其到引航道之间、下引航道到主航道之间的管理问题。因而很少有船闸所有人或者管理人办理相应船闸管理区域的登记、领取证书。
3、船闸所有人或经营人的评估意见
《办法》中关于船舶过闸收费的直接条款只有十一条，船闸所有人或经营人较集中地对过闸收费的合理性提出了不同意见。
《办法》规定船舶过闸免费，这一政策不利于船闸的可持续发展和船闸运行设施设备的更新改造，也不利于船闸服务质量的提高。航运是一种产业而不是社会福利，政府不宜将广大航运受益人的合理均衡的小负担集中转驾到个别企业来承担。要发挥黄金水道的作用，不仅仅是建多少码头和整治多少航道，还要有科学通航管理的新思路、新技术、新装备，船闸后续的设备更新改造、船闸维修保养新技术以及船闸管理的硬件、软件改造升级，都需要巨额资金支持。内河天然通航河道船闸过闸收费已有先例，在经济发达的广东即使是政府投资的水利枢纽同样收费过闸。据测算，长州枢纽双线船闸每年的日常运营成本需要约1千万元，船闸大修、闸室设备改造等则需要更多资金。枢纽建设在开发水电资源的同时渠化了航道，船舶运输量大幅度提高，运输效率和效益也明显提高，航运受益人理应承担合理的费用开支。适当收取过闸费，专款专用，可以有力支持船闸运行企业发展。
在船闸维修保养方面，《办法》第二十三条、二十四条规定实行同一河流上的船闸同步维修制度后，避免了因同一河流各个船闸不同步维修而造成的多次断航现象，减少了船闸方和航运业主之间的纠纷。
4、船民、水运企业的评估意见
船民、水运企业比较关注的集中在断航赔偿制度和过闸时间的规定上。《办法》第六条设立船闸建设断航赔偿机制，有效地避免断航施工期间水电和航电枢纽建设单位与水运企业之间经济纠纷的发生。断航赔偿制度是维护航运业利益的一项好制度，一些地方建设拦河大坝断航后，部份水运业主得到了一定的赔偿，但执行起来比较难。主要是枢纽建设单位对航运业受损方的赔偿较难以做到面面俱到，尤其是对个体运输业主的赔偿；此外，在枢纽修建过程中，航道没有断航，但实际上对下游航道通航条件有一定影响，整个上下游航运也会因此而受到影响。航运的脱节将导致货源的脱节，而培养水运市场需要较长的时间，所以必将对航区内的航运业造成一个较长时间的负面影响，这样的航运损失，赔偿制度又应如何健全和完善，需要进行立法研究。
《办法》第十二条规定船舶等待过闸时间最长不超过3个小时，对航运业有利，但在实际运行中，有两种情况需要进行规范和完善：一是一些船闸不按照船舶等待过闸的最长时间限制规定，超时延长开闸时间，有的船闸每天只放行一次，对船舶业主的正常生产造成了严重的影响。二是对于贵港、桂平和长洲船闸等航运繁忙的船闸来说，由于经常有大量船舶候闸，因此船舶等待过闸的最长时间应限制在2小时以内。
（二）《办法》的法律责任的界定及处罚合理性评估
《办法》范本理顺了船闸行政主管部门、运行机构、水运企业等在船闸管理方面的法律关系，规范了管理行为，标志着我区船闸管理工作进入了法治的轨道。
《办法》是针对船闸建设、运行、养护及其监督管理而制定的，涉及到的责任主体是参与船闸管理全过程且对形成船闸管理产生影响到各行为主体，《办法》中具体对船闸所有人或经营者、船民和水运企业等进行了具体管理提出了要求，并赋予了船闸行政主管部门的管理权力，同时明确了行政主管部门可以把具体的管理职责委托给航道管理机构。《办法》中包含了与船闸建设的主体，船闸管理的责任主体界定是比较明确的，也是符合船闸管理的实际情况的。由于《办法》中对违反船闸管理规定的船舶抢闸、闯闸等违章行为未制定相关的法律责任，尤其是对违章船舶没有规定行政强制措施与行政处罚条款，因此，在船闸日常管理工作中，作为具体履行船闸行政管理职责的航道行政管理机构缺乏对此类船舶进行有效管理的行政手段，难以实施规范管理。
本《办法》涉及到的处罚办法由航道管理机构掌握，处罚的力度符合《中华人民共和国航道管理条例》和《广西壮族自治区航道管理条例》的相关规定，相关部门对此无较大异议。
四、与《办法》相关的几个重要问题的评估
在《办法》立法过程中，由于考虑不够周全，所设定的一些重要制度在合理性、可操作性方面有待进一步完善。有些是《办法》原来没有进行规范，随着经济社会发展成为了立法盲点；有些是在新的情况下凸显出其重要性的新问题，对这些问题，调研组进行了重点调研。
（一）关于船闸统一管理的问题
关于船闸的统一管理，在《办法》立法之初，这个问题的重要性不是很突出，因此《办法》对船闸统一管理没有做出规定。随着改革开放，西部大开发战略实施，我区水运迅速发展，船舶货物过闸量大幅增加，现行的船闸运行机制已经不适应水运发展新形势的需要。目前全区所有的船闸均由水电或航电枢纽自行设立船闸运行机构进行管理，船闸业主性质有国企、股份、私企等。这种运行管理机制存在着诸多弊端：一是船闸运行机构出于自身利益最大化考虑，往往不能妥善处理发电与通航的矛盾；二是船闸业主是企业，其所设立的船闸运行机构没有行政执法权，对闯闸、超载等过闸违章船舶缺乏有效的管理手段；三是出现滞航或船闸管理区域内的水上交通安全事故等问题时，很难协调有关行政管理部门开展相关工作；四是船闸运行机构水上抢险设施、设备等配备能力有限，难以有效实施水上应急救援。由于上述弊端的存在，导致船闸通航效率低、过闸秩序混乱，船舶滞航现象时有发生。在调研过程中，地方政府、交通、航道、海事、安监、法制等部门以及广大水运企业、船民对现行的船闸运行机制反映强烈，均要求在自治区层面上成立专门的船闸运营管理机构，对通航河流上的船闸实行统一管理，以提高过闸效率，适应我区水运经济又好又快发展的需要。
（二）关于船闸免费过闸的问题
《办法》出台前，我区船舶过闸有两种方式：一种是交费过闸，如桂平航运枢纽、柳州红花电站，另一种是免费过闸如南宁的西津水电站。在《办法》立法时，考虑到当时我区水运不景气，船闸收费会增加水运企业和船主的负担，为扶持我区水运发展，《办法》在第十一条规定船闸实行免费过闸。这一规定降低了水路运输成本，减轻了水运企业的负担，在我区水路运输低迷的特定时期，这一规定确实起到了促进我区水运事业发展的作用。但从调研的情况看，船舶免费过闸的制度已不能适应新形势发展的需要：一是因货物过闸量激增，大大增加船闸运营成本；二是相当部分船闸原先的建设规模远远不能适应当前水路运输快速发展的需要，急需建设二线甚至三、四线船闸。据了解，2006年我区内河船舶运力为195.38万载重吨，到2009年11月增加到278万载重吨，货物过闸量也大幅度增长。以2007年建成投入使用的长洲枢纽船闸为例，现有的1#、2#船闸双向年设计通过能力为3920万吨（船闸通过能力按20年规划设计），而2009年前11个月，货物实际通过量已达4088万吨，已经超过设计通过能力。建设二、三、四线船闸需要巨额的资金投入，除财政补贴少部分外，其余大量资金需要贷款和自筹，如果继续免费过闸，势必加重船闸业主的负担。三是船闸的后期运行、维护也同样需要大量的资金。如西江上一些大型繁忙的船闸，每年的运营成本需要几百万元甚至一千多万元，还不包括船闸设备技改、大修和船闸管理区域疏浚等费用。如果实行船闸收费，可在一定程度上可弥补船闸运营资金的不足。
从另一个角度看，枢纽建设大大改善了通航条件，船舶日趋大型化，船舶运输能力大大提高，运输成本明显降低，适当交纳船舶过闸费对水运企业和船舶业主不会造成负担。以贵港至广州航区年平均运价35元/吨计，按收取全程过闸费1元/吨计算，过闸费仅占运输收入的2.8%左右；以百色至广州航区年平均运价80元/吨计，按收取全程过闸费2元/吨计算, 过闸费仅占运输收入的2.5%左右。同时，根据市场规律分析，船舶过闸费会间接转嫁给货主承担，船舶过闸收费与否对水运企业和船主影响不大。再者,目前我区水路货运价格仅为0.04—0.06元/吨公里，远比铁路、公路运输方式低，因此过闸收费不会改变大宗货物的承运方式。据了解，目前广东全省的船闸全部实行过闸收费。因此，实行船舶过闸适当收费是必要的，也是可行的。
对收取的船舶过闸费，要设立专门帐户，专款专用，主要用于船闸的日常运营管理，以减轻船闸业主的负担。
（三）关于船闸管理区域的问题
《办法》第八条规定：“船闸所有人或者经营人应当根据批准的船闸工程设计和运行管理的实际需要，报设区的市人民政府划定船闸管理区域，并办理相应的登记、领取证书，有关文件应当存档备案。”但是具体如何划，申报程序如何、怎样登记及办理证书，《办法》中没有明确，船闸所有人或经营人无法按照该条规定具体操作。船闸引航道、口门区、连接段、锚泊地都需要进行维护管理，如助航标志和清淤等，但由于船闸管理区域没有界定，所以船闸运行机构因船闸管理区域内航道的清淤和管理问题时常推诿，因此，很有必要对“船闸管理区域”进行界定，以便船闸运行机构对船闸管理区域履行管理职责。船闸管理区域不涉及产权归属，仅是界定船闸运行机构应当管理的区域范围，因而对船闸管理区域无需进行登记、办证。因此，建议将《办法》第八条改为“船闸所有人或经营人应当邀请船闸所在地交通、航道、航管、海事以及其他相关行政管理部门研究确定船闸管理区域，报设区的市人民政府确认”。另在附则增加“船闸管理区域”的名词解释（依据《船闸总体设计规范》（中华人民共和国行业标准JTJ305—2001）第2.2.1的规定，“船闸主要应由闸首、闸室、引航道、口门区、连接段、锚泊地、导航建筑物、靠船建筑物、闸阀门、启闭机械、电气控制设备和通讯、助导航、运行管理等附属设施及生产、生活辅助建筑物等组成。有的船闸还应包括前港和远方调度站等”）。
（三）关于船闸管理信息化的问题
目前，我区所有的船闸对过闸船舶的调度和管理均使用传统的人工登记和广播通知的办法，工作量大，效率不高，精确度低。在大量船舶侯闸、过闸，特别是在船舶滞航期间，这种原始的人工调度和管理方式根本无法适应船闸管理的需要。船闸管理机构必须建立船闸管理、调度计算机网络系统和安装船舶过闸调度视频监控系统，同时为船闸行业监管部门通过互联网络实时提供上下游实时动态水位、实时入库流量和下泄流量、上下游船舶实时待闸情况、开关闸时间及每闸的过闸船舶、运载货物的基本情况和船舶过闸秩序情况等信息，并为船闸行业监管部门开放船舶过闸调度视频监控资源。为此，建议在《办法》中增加船闸运行机构需通过互联网实时发布船闸通航、水文等信息的内容。
（四）关于水电或航电枢纽应当保证船闸下引航道通航所需的最小流量的问题
船闸下引航道通航所需的最小流量，是确保船闸下引航道安全通航的重要保证。《办法》中对通航的枢纽应当保证船闸下引航道通航所需的最小流量没有做出具体规定。《广西壮族自治区航道管理条例》中虽然规定了“在通航河流或者其上游新建水利水电工程，建设单位或者管理单位应当保证航道通航所需的最小流量”，但这一规定对已经建成、运行的水电或航电枢纽的法律约束力的理解上有岐义。在实践中，因水电或航电枢纽的下泄流量没有满足通航所需的最小流量而导致下游航道通航水深不足造成船舶搁浅、滞航的事故并不少见，为此，需要在《办法》中对这一问题予以明确，在第六条增加一款“船闸建设单位应当保证航道通航所需的最小流量”。
（五）关于法律责任的问题
《办法》第十六条、第十七条分别规定了不能进入船闸的船舶和船舶过闸时船舶方及船上人员的禁止行为，但在法律责任部分并没有规定相应的经济和行政手段，船闸运行机构无法对船舶实施经济制裁，有关行政管理机构也难以对违章船舶实施行政处罚。而对这些违章船舶的违章行为不能及时有效进行处理，极易造成安全事故或引发有关各方的矛盾和纠纷。因此，需要在《办法》中明确规定对船舶过闸的违章行为的经济和法律责任。
五、《办法》立法技术评估
（一）《办法》第二条规定：“本办法适用于自治区行政区域内航道船闸的建设、运行、养护及其监督管理。法律、法规对升船机的管理另有规定的，从其规定。”该条款较好的界定了船闸管理的适用范围，基本涵盖了船闸建设、运营及监督管理，但对于通航有较大影响、尚未建设船闸的水利枢纽或拦河闸坝没有纳入《办法》的适用范围，一定程度上影响了《办法》调整范围的完整性。
（二）《办法》第三条明确了船闸管理的主体，较好的解决了过去船闸建设、运行及维护管理秩序混乱、多头审批，船闸业主无所适从的问题。但本条款对各方职责的划分不够明确，表述不够清晰，特别是对航道管理机构职责与船闸运行机构职责的表述容易产生歧义，同时，海事管理机构在船闸通航安全管理和应急救援体系中担负有重要的职责，亟须加以明确。对有关职能部门在船闸管理工作中的职责，该条款也没有规定，在发生船舶滞航事件时难以形成解决问题的合力。如长洲枢纽船闸自建成以来，至今已发生了四次以上大规模的船舶滞航现象，沿江水运及生产企业遭受了严重的损失。究其原因，客观上一是西江航运干线水运迅猛发展，长洲船闸通过能力远不能满足航运发展的要求；二是有的年份上游来水量明显减少，枢纽下泄流量不能满足通航需要；三是根据珠江防汛抗旱指挥部的要求，长洲枢纽承担保证珠海、澳门地区用水质量，畜水压咸的任务，下泄流量不均衡。而在主观上，主要是由于《办法》中没有明确规定海事、水利、公安等各相关行政管理部门在船闸管理中的相应职责，有关部门在船闸滞航时推诿扯皮，如对长州船闸中上游的来水量没有提前及时向社会公告，长州枢纽下泄流量不均衡，中上游航区的船舶超维护水深装载，闯闸、买闸（行贿过闸）等通航秩序问题得不到及时有效的解决等等，致使滞航事件愈演愈烈。为此，建议将《办法》第三条修改为：“自治区交通行政主管部门负责船闸行政管理。其下设的航道管理机构履行具体行政管理职责。海事、水利、电力、公安、安监等有关部门按照各自的职责共同做好船闸管理的相关工作”。
（三）《办法》第六条规定了断航赔偿制度，较好地解决了枢纽建设期间因施工断航给水运企业和船舶业主带来的损失赔偿问题，但船闸业主及水运企业普遍反映，该条款没有具体规定赔偿计算的方式或赔偿标准，在实际工作中难以操作。另外，从桂江等一些船闸停航维修过程中所反映的实际情况来看，水运企业和船舶业主认为本条款对船闸维修造成的停航是否应当赔偿不明确，有必要在该条款中明确规定船闸维修不予赔偿。
（四）《办法》第七条第一款较好地界定了船闸建设期建设单位、航道管理机构的责任和义务，但第二款规定不够完善。由于水电或航电枢纽的船闸一般都先于枢纽的整体工程完工并试通航，在这个阶段，船闸建设完成应当是交工而不是竣工，同时船闸管理机构对船闸交工验收的内容主要是船闸通航，因此，建议将该款原规定的“船闸竣工应当经航道管理机构验收合格后，方可投入使用。”修改为“船闸交工应当经航道管理机构通航验收合格后，方可投入使用”。
（五）《办法》第九条第一款的规定基本符合目前船闸的运行管理情况，达到了原立法的目的及效果，但从打造西江黄金水道和加快发展广西水运经济的高度来看，我区的船闸管理体制应进一步改进。目前，全区主要通航河流上的水电或航电枢纽投资建设主体已经多元化，船闸运行机构均由建设单位分别设立，运行管理各自为政，协作能力差，管理调度水平不高，船闸通航效率低，影响船舶运输效率。因此
